法制日報全媒體記者 張維
在不到一年的時間里，我國先后審議通過、頒布施行了在中國法治進(jìn)程中具有里程碑意義的外商投資法及其實(shí)施條例。
兩部法律規(guī)范于2020年1月1日起實(shí)施，在受訪專家看來，這正式開啟了中國外商投資管理的全新時代，外商投資的關(guān)鍵字也將從昔日的“政府審批”變?yōu)椤皟?nèi)外平等”和“國民待遇”。
同時，以法治規(guī)范政府與市場的邊界，以法治推動更高水平對外開放，在法治框架內(nèi)調(diào)整各類市場主體的利益關(guān)系，“法治是最好的投資環(huán)境”，將在中國釋放出巨大紅利。
營造公平競爭環(huán)境
中國持續(xù)推出措施
內(nèi)外一致、平等保護(hù)，無疑是上述兩部法律規(guī)范最重要的立法理念。
這一理念并非突然提出。對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師崔凡說，外商投資法及其實(shí)施條例是我國長期推動外商投資體制改革的成果。
以1979年7月1日第五屆全國人民代表大會第二次會議通過中外合資經(jīng)營企業(yè)法為起點(diǎn)，改革開放后我國的外商投資管理體制已經(jīng)走過了40個年頭。
如今廢止的“外資三法”（包括中外合資經(jīng)營企業(yè)法、外資企業(yè)法、中外合作經(jīng)營企業(yè)法）所建立的外商投資管理體制，曾經(jīng)在吸引外資方面發(fā)揮了積極作用。
但是，“隨著我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，我國勞動力成本、土地成本等傳統(tǒng)比較優(yōu)勢有所下降，外商投資企業(yè)越來越看重我國產(chǎn)業(yè)配套、基礎(chǔ)設(shè)施、人力資源、創(chuàng)新活力和消費(fèi)市場，越來越看重我國營商環(huán)境的法治化、便利化程度，期望在市場準(zhǔn)入、行業(yè)競爭、政策適用等方面與內(nèi)資企業(yè)享受平等待遇，從而有效降低制度性交易成本。”中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院對外經(jīng)濟(jì)研究所研究員李大偉說。
崔凡介紹說，在2001年加入世界貿(mào)易組織前后，我國將外商投資的準(zhǔn)入壁壘，特別是涉及服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的外商投資的準(zhǔn)入壁壘大大降低了，但同時根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段在加入世貿(mào)組織的議定書中保留了一些市場準(zhǔn)入的例外和國民待遇的例外。
2008年，為了營造內(nèi)外資公平競爭的環(huán)境，我國開始實(shí)行“兩稅并軌”，通過五年過渡期將內(nèi)外資企業(yè)在企業(yè)所得稅方面的制度并軌。在此前后，2007年實(shí)行城鎮(zhèn)土地使用稅并軌，2008年實(shí)行耕地占用稅并軌，2009年實(shí)行房產(chǎn)稅并軌，2010年實(shí)行教育費(fèi)附加和城市維護(hù)建設(shè)稅并軌，最終實(shí)現(xiàn)了內(nèi)外資稅收體制基本并軌。2008年，我國反壟斷法開始實(shí)施，內(nèi)外資公平競爭的競爭制度初步建立。
2013年9月29日，中國宣布上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)掛牌運(yùn)行，準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度首次開始試點(diǎn)運(yùn)行。此后，外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單經(jīng)驗(yàn)復(fù)制推廣到全國范圍，并且不斷壓縮，從而使得我國外資準(zhǔn)入壁壘得以大幅度減少。
近年來，我國不斷推出措施，改善營商環(huán)境，持續(xù)提高利用外資水平。在過去的3年中，國務(wù)院陸續(xù)發(fā)布了2017年國發(fā)5號文、2017年國發(fā)39號文、2018年國發(fā)19號文、2019年國發(fā)23號文，持續(xù)推進(jìn)外商投資體制改革，深化對外開放、加大投資促進(jìn)力度、深化投資便利化改革、保護(hù)外商投資合法權(quán)益。
在這些成果的基礎(chǔ)上，外商投資法及其實(shí)施條例的頒布實(shí)施，意味著“準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度經(jīng)過試點(diǎn)和推廣，正式以法律和行政法規(guī)的形式得以確定”，崔凡說，準(zhǔn)入后內(nèi)外資一致管理的原則得到了更為廣泛的體現(xiàn)。對外資的保護(hù)水平進(jìn)一步提高。在他看來，外商投資法及其實(shí)施條例的出臺是“我國本世紀(jì)以來外商投資管理體制持續(xù)改革的重要的法制化成果”。
回應(yīng)投資關(guān)注問題
約束政府相關(guān)行為
金杜律師事務(wù)所合伙人徐萍指出，兩部法律規(guī)范的出臺，標(biāo)志著外商投資管理體系即將進(jìn)行新舊模式的轉(zhuǎn)換。自2020年1月1日起的同步配套實(shí)施，正式開啟中國外商投資管理的全新時代，外商投資的關(guān)鍵字也將從昔日的“政府審批”變?yōu)椤皟?nèi)外平等”和“國民待遇”。
的確，一系列為內(nèi)外資企業(yè)營造一視同仁、公平競爭的市場環(huán)境的規(guī)定，在外商投資法及其實(shí)施條例中處處可見。
以近日頒布的實(shí)施條例為例，金杜律師事務(wù)所合伙人徐萍認(rèn)為，作為全新外商投資管理體系的“落地”措施，實(shí)施條例明確了外商投資法實(shí)施所亟需細(xì)化的問題，對投資保護(hù)、投資促進(jìn)、投資管理等原則性規(guī)定給出了操作細(xì)則，為內(nèi)外資企業(yè)營造一視同仁、公平競爭的市場環(huán)境奠定了基礎(chǔ)。
外商投資法規(guī)定了促進(jìn)和鼓勵外商投資的一系列重要原則和舉措。實(shí)施條例在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化，使其更具可操作性，特別是在實(shí)踐中外資關(guān)注的熱點(diǎn)問題，如各地政府的支持性政策措施、國家標(biāo)準(zhǔn)等各項標(biāo)準(zhǔn)的制定和適用、參與政府采購的機(jī)會等，實(shí)現(xiàn)平等對待內(nèi)外資企業(yè)。作為國務(wù)院頒布的行政法規(guī)，這些細(xì)化規(guī)則為各級政府部門制定了行為準(zhǔn)則，增強(qiáng)了外資促進(jìn)措施的可執(zhí)行性。
例如，在政府采購方面，明確了政府有關(guān)部門、采購人以及采購代理機(jī)構(gòu)等各方的義務(wù)，在政府采購信息發(fā)布、供應(yīng)商條件的確定和資格審查、評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)等政府采購的各個環(huán)節(jié)，保障外商投資企業(yè)可以公平競爭，消除差別待遇或歧視。
外國投資者比較關(guān)注的問題，如國家征收、外匯匯出匯入、政策承諾與合同的執(zhí)行、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等，都可以從上述兩部法律規(guī)范中找到答案。
“外國投資者在投資過程中不可避免需要與各級政府打交道，包括和政府簽訂相關(guān)協(xié)議，約定用地政策、配套設(shè)施、優(yōu)惠待遇等。但地方政府在招商引資時做出的各種引資承諾在實(shí)際執(zhí)行時卻時有出現(xiàn)難以兌現(xiàn)的情況，這不但關(guān)乎政府信用，也對整體的營商環(huán)境造成不利影響。”徐萍說。
為此，外商投資法明確規(guī)定地方各級人民政府應(yīng)履行向投資者依法作出的政策承諾以及依法訂立的各類合同。實(shí)施條例則進(jìn)一步明確相關(guān)政府部門不得以行政區(qū)劃調(diào)整、政府換屆、機(jī)構(gòu)或者職能調(diào)整以及相關(guān)責(zé)任人更替等為由違約毀約，確因國家利益、社會公共利益需要改變政策承諾或合同約定，也必需依照法定程序并給予公平合理的補(bǔ)償。此外，實(shí)施條例還規(guī)定了政府部門未履行政策承諾與合同應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。上述規(guī)定為政策承諾與合同的強(qiáng)制執(zhí)行提供了明確的法律基礎(chǔ)，降低了執(zhí)行中的不確定性。
降低市場運(yùn)行成本
營造更優(yōu)營商環(huán)境
上述一系列規(guī)定，對于打造優(yōu)質(zhì)營商環(huán)境的重要意義顯而易見。
根據(jù)世界銀行《2020年營商環(huán)境報告》，近年來我國營商環(huán)境持續(xù)大幅度優(yōu)化，總體評價在190個經(jīng)濟(jì)體中位列第31位。另據(jù)聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會（UNCTAD）最新一期《全球投資趨勢監(jiān)測報告》統(tǒng)計，2019年上半年，我國吸引外資730億美元，繼續(xù)保持全球第二大外資流入國和外資流入最多的發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體。
“在此背景下，實(shí)施條例明確規(guī)定鼓勵和促進(jìn)外商投資，保護(hù)外商投資合法權(quán)益，規(guī)范外商投資管理，持續(xù)優(yōu)化外商投資環(huán)境，推進(jìn)更高水平對外開放。旨在進(jìn)一步改善投資和市場環(huán)境，降低市場運(yùn)行成本，營造穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的營商環(huán)境。”中山大學(xué)法學(xué)院副教授、博士生導(dǎo)師梁丹妮強(qiáng)調(diào)，法治是最好的投資環(huán)境，法治規(guī)范了政府與市場的邊界，在法治框架內(nèi)調(diào)整各類市場主體的利益關(guān)系，以法治推動更高水平對外開放。外商投資環(huán)境的不斷優(yōu)化，我國開放型經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，均有賴于法治化進(jìn)程的向前推進(jìn)。
國務(wù)院發(fā)展研究中心對外經(jīng)濟(jì)研究部主任許宏強(qiáng)也指出，外商投資法及其實(shí)施條例的頒布施行，旨在構(gòu)建市場化、法治化、國際化營商環(huán)境，實(shí)現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)的投資自由化和便利化，符合國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則發(fā)展趨勢，表明了我國主動推進(jìn)更高水平對外開放的原則和立場，是我國推動開放型世界經(jīng)濟(jì)建設(shè)、反對貿(mào)易投資保護(hù)主義的明確宣示和重要行動。
