論不起訴權(quán)的合理適用
最高人民檢察院副檢察長童建明
不起訴權(quán)是公訴權(quán)的重要組成部分，在強化檢察官客觀公正義務(wù)、保障無罪的人不受刑事追究、貫徹寬嚴相濟刑事政策、落實訴訟經(jīng)濟原則等方面發(fā)揮著積極作用。在當前的司法實踐中，不起訴權(quán)仍然存在不敢用、不愿用、不會用以及不當適用的現(xiàn)象。
為此，應(yīng)樹立正確的不起訴權(quán)適用理念，從法律理解適用、制度機制完善以及配套措施跟進等多個方面推動不起訴制度的創(chuàng)新發(fā)展，激發(fā)廣大檢察人員敢用善用不起訴權(quán)的勇氣和信心。同時，為了防止不起訴權(quán)的濫用，還應(yīng)合理設(shè)置對不起訴的內(nèi)外監(jiān)督機制，推進不起訴公開聽證制度，做好不起訴案件的文書說理和論證。
一、不起訴權(quán)在檢察職能中的地位和作用
公訴權(quán)是檢察職能中的一項基本性權(quán)力，是指國家對犯罪進行追訴與否的權(quán)力。在刑事訴訟中，檢察機關(guān)對犯罪嫌疑人涉嫌犯罪的事實進行審查，對符合起訴條件的犯罪嫌疑人提起公訴進入審判程序，對不應(yīng)或不必提起公訴的則有權(quán)決定不起訴?？梢姡鹪V權(quán)與不起訴權(quán)就像一枚硬幣的兩面，是公訴權(quán)的一體兩面。如果說起訴權(quán)是一種積極的公訴權(quán)，那么不起訴權(quán)可視為一種消極的公訴權(quán)，兩者都是公訴權(quán)的重要組成部分。
歷史地看，我國檢察機關(guān)的不起訴權(quán)一直處于不斷的發(fā)展變化中。1979年制定的刑事訴訟法賦予了檢察機關(guān)免予起訴權(quán)和法定不起訴權(quán)。
1996年第一次修訂后的刑事訴訟法將免予起訴修改為酌定不起訴，同時規(guī)定檢察機關(guān)對證據(jù)不足，不符合起訴條件的案件，可以作出存疑不起訴的決定。
2012年刑事訴訟法第二次修訂，在保留法定不起訴、酌定不起訴和存疑不起訴的同時，賦予了檢察機關(guān)在未成年人刑事案件特別程序中可以附條件不起訴的權(quán)力。
2018年第三次修訂的刑事訴訟法又新增了檢察機關(guān)在特殊情形下，即犯罪嫌疑人自愿如實供述涉嫌犯罪的事實，有重大立功或者案件涉及國家重大利益的，經(jīng)最高人民檢察院核準，檢察機關(guān)可以作出不起訴決定，也可以對涉嫌數(shù)罪中的一項或者多項不起訴。這種特殊情形下的不起訴與法定不起訴、酌定不起訴、存疑不起訴以及附條件不起訴共同構(gòu)成了當下我國檢察機關(guān)不起訴權(quán)的五種類型。
伴隨著不起訴權(quán)的豐富和完善，檢察機關(guān)的不起訴裁量空間逐步延展，與起訴法定主義的基本理念互補銜接，使得公訴權(quán)兼具了原則性與靈活性。
作為公訴權(quán)的重要組成部分，不起訴權(quán)在檢察職能中具有重要地位，在強化檢察官客觀公正義務(wù)、保障無罪的人不受刑事追究、貫徹寬嚴相濟刑事政策、落實訴訟經(jīng)濟原則等方面發(fā)揮著積極作用。
（一）不起訴權(quán)是檢察官履行客觀義務(wù)的重要制度體現(xiàn)
“檢察官的客觀義務(wù)最早是以實體真實主義和職權(quán)審理主義為基本原理的德國法學的產(chǎn)物?！瓩z察官為了發(fā)現(xiàn)真實情況，不應(yīng)站在當事人的立場上，而應(yīng)站在客觀的立場上進行活動，這就是賦予檢察官的‘客觀義務(wù)’?！?877年德國制定并通過的帝國刑事訴訟法正式規(guī)定了檢察官客觀義務(wù)，這一規(guī)定沿襲至今，即現(xiàn)行《德國刑事訴訟法》第160條第2項：檢察官不僅應(yīng)當偵查對被指控人不利的情況，還應(yīng)當偵查對其有利的情況，并且負責收集有喪失之虞的證據(jù)。
該立法例隨后散播至歐陸及亞洲其他大陸法系國家與地區(qū)?！霸跉W洲大陸國家如比利時、丹麥、希臘、意大利、荷蘭、葡萄牙、西班牙等國的刑事司法構(gòu)造中都能或多或少找到德國法上客觀義務(wù)的痕跡，……在亞洲，包括日本、我國的臺灣地區(qū)、澳門特別行政區(qū)的刑事訴訟中也都規(guī)定了檢察官的客觀義務(wù)。”2019年4月，全國人大常委會通過的《檢察官法》第5條第1款規(guī)定：“檢察官履行職責，應(yīng)當以事實為根據(jù)，以法律為準繩，秉持客觀公正的立場?！睋?jù)此，檢察官的客觀義務(wù)在中國法中正式確立。
由于不同國家和地區(qū)在檢察制度和訴訟結(jié)構(gòu)上的差異，檢察官客觀義務(wù)的內(nèi)涵不盡相同，但至少在三個方面有共通之處：一是全面收集和開示證據(jù)；二是避免不當起訴；三是為被告人利益提起法律救濟活動。這其中，避免不當起訴就包括檢察官須有效行使不起訴權(quán)。
眾所周知，檢察官審查起訴的結(jié)果無外乎兩種：一種是提起公訴，另一種是不起訴。如果說前者體現(xiàn)了檢察官的追訴職能，那么后者則是檢察官履行客觀義務(wù)的具體反映。一方面，檢察官代表國家行使公訴權(quán)，提起指控、追訴犯罪是檢察官義不容辭的責任，但強烈的追訴傾向容易使檢察官偏執(zhí)為“訴訟一造之當事人”“打擊犯罪的急先鋒”，甚至異化為“冷酷無情的國家獵人”“無所不用其極的追訴者”。
為了平抑這種過分的追訴傾向，賦予檢察官不起訴權(quán)可以時刻警醒他們肩負“法律的守護人”“公益的擔當者”的職責，擺脫片面追訴犯罪的控方立場，恪守客觀公正義務(wù)，注意和兼顧對犯罪嫌疑人有利、不利的所有事實和證據(jù)，對無罪和不需要判處刑罰的犯罪嫌疑人及時作出不起訴決定，避免不當追究。
聯(lián)合國《關(guān)于檢察官作用的準則》（1990年9月7日通過）第13條規(guī)定了檢察官的客觀義務(wù)，“檢察官必須不偏不倚、客觀公正的地行使職權(quán)”。第14條又進一步解釋道，“若一項不偏不倚的調(diào)查表明起訴缺乏依據(jù)，檢察官不應(yīng)提出或繼續(xù)指控，并應(yīng)竭力阻止訴訟程序”。可見，不起訴權(quán)已然成為強化檢察官履行客觀義務(wù)的重要制度體現(xiàn)。
（二）不起訴權(quán)是保障無罪的人不受刑事追究的重要制度保障
習近平總書記指出，“全面推進依法治國，必須堅持公正司法”。實現(xiàn)公正司法最基本的要求之一就是確保無罪的人不受刑事追究，不起訴權(quán)恰恰是實現(xiàn)這一要求的重要制度保障。
首先，不起訴權(quán)具有對偵查辦案的糾錯功能。我國傳統(tǒng)刑事訴訟承繼前蘇聯(lián)訴訟階段論的理念，“刑事案件從其開端的時候起直到判決的執(zhí)行為止是向前運動的，是逐漸發(fā)展的”。這個過程中循序進行、相互連接而又各自相對獨立的各個部分，稱為“刑事訴訟階段”。我國刑事訴訟通常劃分為：立案、偵查、起訴、審判和執(zhí)行五大階段?！懊恳粋€訴訟階段都是完整的，有其本身的任務(wù)和形式的一個整體。只有完成了前一階段的任務(wù)，才能將案件移送至下一個階段，如對這種任務(wù)執(zhí)行不當?shù)臅r候，就會將案件發(fā)還原階段重行處理?！笨梢?，在訴訟階段論下，“法律規(guī)定了分階段處理案件的程序”，后一階段對前一階段所辦理的案件在事實證據(jù)認定、法律規(guī)范適用等方面上都有一個再認識、再深化的過程，同時也伴隨著后程序?qū)η俺绦虻募m錯功能。
具體就起訴階段而言，在審查起訴過程中，檢察機關(guān)通過對前一階段偵查機關(guān)移送過來的案卷材料和證據(jù)的審查，將那些證據(jù)不足的案件退回公安機關(guān)補充偵查，對那些達不到起訴標準的案件及時終止，對不構(gòu)成犯罪或不需要判處刑罰的犯罪嫌疑人及時作出不起訴決定，宣告其在法律上無罪。如此，不但可以使犯罪嫌疑人從訟累中及早解脫，還能有效抑制偵查階段萌發(fā)的冤錯案件在檢察環(huán)節(jié)的發(fā)展。
其次，不起訴權(quán)具有防范審判恣意的功能。傳統(tǒng)的糾問式訴訟中，糾問法官獨攬追訴和審判兩大職權(quán)。由于缺乏分權(quán)制衡，法官裁判時，先前有罪的追訴傾向早已先入為主，裁判難期公正，被告人已然淪為訴訟的客體，治罪的對象。隨著現(xiàn)代社會控審分離制度的形成，控訴權(quán)劃歸檢察機關(guān)獨立行使，法院專司審判，權(quán)力的分離和職能的分隸可以確保兩個權(quán)力主體彼此節(jié)制，犯罪嫌疑人、被告人的合法權(quán)益被侵犯的可能性大為降低。就公訴對審判的制約而言，在控審分離的制度下，法院奉行不告不理的訴訟原則，“檢察官扮演把關(guān)者角色，在訴訟法上之目的，乃透過訴訟分權(quán)機制，保障終局裁判之正確性與客觀性”。
具言之，對未經(jīng)起訴的被告人及其所涉犯罪事實，法院不得自行審判。檢察機關(guān)通過審查起訴對偵查終結(jié)的案件在訴至法院前進行篩選過濾，通過合理行使不起訴權(quán)將那些不符合起訴條件或沒有必要提起公訴的案件分流出審判程序，從而有效調(diào)控進入審判的案件數(shù)量，限制法官的審判范圍，避免恣意裁判對當事人合法權(quán)益的侵害。
（三）不起訴是貫徹寬嚴相濟刑事政策的重要制度環(huán)節(jié)
寬嚴相濟刑事政策是黨中央在構(gòu)建社會主義和諧社會新形勢下提出的一項基本刑事政策，貫穿于刑事立法、刑事司法和刑罰執(zhí)行的全過程，是懲辦與寬大相結(jié)合政策在新時期的繼承、發(fā)展和完善。寬嚴相濟刑事政策強調(diào)根據(jù)犯罪的具體情況，實行區(qū)別對待，做到該寬則寬，當嚴則嚴，寬嚴相濟，罰當其罪，打擊和孤立少數(shù)，教育、感化和挽救大多數(shù)，最大限度地減少社會對立面。不起訴權(quán)的制度設(shè)計正是落實寬嚴相濟刑事政策的重要訴訟環(huán)節(jié)。
一方面，檢察機關(guān)在審查起訴工作中，堅持起訴法定主義要求，對于犯罪人主觀惡性大、嚴重危害社會的犯罪堅決追訴，從嚴懲治，落實了嚴的要求。另一方面，檢察機關(guān)兼顧起訴便宜主義，充分考慮起訴的法律效果和社會效果，合理運用起訴裁量權(quán)，對于初犯、從犯、預(yù)備犯、中止犯、防衛(wèi)過當、避險過當、未成年人犯罪、老年人犯罪以及親友、鄰里、同學同事等糾紛引發(fā)的案件，根據(jù)起訴的必要性，依法適用不起訴權(quán)，激勵那些可罰可不罰的犯罪嫌疑人盡早認錯悔悟，并通過賠禮道歉、賠償損失、刑事和解等，取得被害人諒解，減少社會對抗，減輕甚至消除危害后果，則是在追求寬的效果，兌現(xiàn)寬的政策。
2018年，全國檢察機關(guān)對犯罪情節(jié)輕微、依法可不判處刑罰的決定不起訴102572人，同比上升25.5％；對不構(gòu)成犯罪或證據(jù)不足的決定不起訴34398人，同比上升14.1％；對涉嫌輕微犯罪并有悔罪表現(xiàn)的未成年人附條件不起訴6959人，同比上升16％。這些數(shù)字充分體現(xiàn)了檢察機關(guān)在貫徹寬嚴相濟刑事政策中寬嚴有度，依法從寬，當寬則寬，合理適用不起訴權(quán)取得的成績。不起訴的裁量權(quán)已經(jīng)成為司法實踐中檢察機關(guān)貫徹寬嚴相濟刑事政策的重要司法裁量活動。
（四）不起訴是落實訴訟經(jīng)濟原則的重要程序設(shè)計
刑事訴訟中的訴訟經(jīng)濟原則要求司法機關(guān)和訴訟參與人投入盡量少的司法資源獲得較大的訴訟收益，實現(xiàn)訴訟的基本價值———客觀公正?，F(xiàn)代社會犯罪數(shù)量顯著激增，犯罪類型越發(fā)多元，犯罪手段日漸隱秘，給刑事司法系統(tǒng)帶來了巨大挑戰(zhàn)。
眾所周知，作為一項現(xiàn)實的司法活動，刑事訴訟必然要消耗大量的司法資源。拖沓冗長的訴訟程序顯然不足以應(yīng)對日益增長的犯罪案件?！肮皇切淌略V訟的惟一價值目標，能否對效率進行充分的關(guān)注以及能否在公正與效率之間保持適當平衡也是衡量司法公正的一項重要標準?！币杂邢薜乃痉ㄙY源應(yīng)對洶涌的犯罪浪潮以及不斷增長的訴訟需求，必須堅持訴訟經(jīng)濟原則，對訴訟制度進行必要的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。
這其中建立酌定不起訴、附條件不起訴就是貫徹訴訟經(jīng)濟原則的重要舉措?！霸谛淌伦肪坷娌淮?，優(yōu)先考慮程序的經(jīng)濟性或者有其它的法律政治利益與刑事追究相抵觸的時候，盡管存在著行為嫌疑，檢察院仍可以對此不立案偵查、提起公訴?！?
檢察機關(guān)合理適用不起訴權(quán)，尤其是科學適用酌定不起訴，之所以能夠提高訴訟效率，節(jié)約司法資源，實現(xiàn)訴訟經(jīng)濟，主要源于三個方面：
首先，不起訴權(quán)的及時行使可以縮短訴訟周期，節(jié)約有限的審判資源。當前，為了落實以審判為中心的訴訟制度改革，踐行庭審實質(zhì)化，遵循刑事訴訟法的規(guī)定，法院開庭審理刑事案件，除了庭前會議和開庭前的準備工作外，庭審必須要經(jīng)過權(quán)利告知、公訴人宣讀起訴書、法庭調(diào)查、法庭辯論、被告人最后陳述等環(huán)節(jié)，即使是被告人認罪認罰的案件，適用速裁或簡易程序也必須走完如宣讀起訴書，對具結(jié)書內(nèi)容的真實性、自愿性進行審查，被告人最后陳述等“規(guī)定動作”，公訴案件控、辯、審三方還必須到場。這自然會耗費各方面的司法資源，延長訴訟周期。如果檢察機關(guān)對沒有爭議、不需要判處刑罰的輕微刑事案件及時作出不起訴決定，就可以避免后續(xù)的審判和執(zhí)行程序，不僅可以提高訴訟效率，還可以節(jié)約出相當一部分審判資源，投入到那些應(yīng)當提起公訴，需要進行審判的案件上。
其次，不起訴權(quán)的行使還使得刑事案件在審判前被及時分流、適時終結(jié)，節(jié)約了后續(xù)審判中為出庭公訴、指控犯罪所須投入的檢察資源，實現(xiàn)了檢察資源的合理配置和有效運用。
最后，不起訴權(quán)的行使還為犯罪嫌疑人提供了更早的出罪化程序，使其盡早從冗長的訟累中解脫出來，避免了犯罪嫌疑人不必要的資源投入，減輕了其訴訟負擔。
二、敢用善用不起訴權(quán)，發(fā)揮好不起訴權(quán)的功效
多年來的司法實踐證明，公正行使不起訴權(quán)，對于貫徹落實黨和國家的刑事政策、實現(xiàn)刑事司法懲罰犯罪和保障人權(quán)相統(tǒng)一、化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定都有重要的現(xiàn)實意義。但是，不起訴權(quán)在實踐中仍然存在不敢用、不愿用、不會用以及不當適用的現(xiàn)象。
有些檢察人員缺乏擔當，怕?lián)熑?，擔心不起訴會引發(fā)輿情風險，影響檢法、檢警關(guān)系，不敢適用不起訴權(quán)；有些檢察人員糾結(jié)于不起訴審批程序煩瑣、考評機制復雜，不愿適用不起訴權(quán)；有些檢察人員陷入法條主義、機械司法的窠臼，僵化套用犯罪構(gòu)成要件，不考慮法律的原則精神和制度要求，不會適用不起訴權(quán)；還有極少數(shù)檢察人員夾帶私心私利，枉顧事實證據(jù)，該起訴的不起訴或者明顯無罪的情形按照證據(jù)不足或微罪不訴處理，不當適用不起訴權(quán)。
針對上述問題，檢察機關(guān)應(yīng)從理念更新、制度創(chuàng)新和配套措施完善等方面進一步激發(fā)廣大檢察人員敢用善用不起訴權(quán)的勇氣和信心，促推不起訴權(quán)的規(guī)范行使。
（一）樹立正確的不起訴權(quán)適用理念
理念新則天地寬。進入新時代，面對新形勢和新要求，檢察機關(guān)應(yīng)當在繼承中更新不起訴權(quán)的適用理念，敢用善用不起訴權(quán)，努力發(fā)揮不起訴權(quán)的積極功效。
１.堅持“疑罪從無”
《尚書》有載：“與其殺無辜，寧失不經(jīng)”。檢察機關(guān)應(yīng)摒棄“疑罪從有”“疑罪從輕”的錯誤起訴觀，堅持“疑罪從無”“存疑不訴”的不起訴理念，對于證據(jù)不足不符合起訴條件的犯罪嫌疑人堅決不訴。為了貫徹“疑罪從無”的辦案理念，檢察機關(guān)應(yīng)當在審查起訴階段主動聽取辯護方、偵查方對案件的不同意見，嚴把審前階段案件的事實關(guān)、證據(jù)關(guān)、法律關(guān)，確保檢察機關(guān)對在案證據(jù)的審查客觀全面，對證據(jù)不足不起訴的決定客觀公正。
值得注意的是，我國2012年修訂刑事訴訟法時增加了非法證據(jù)排除規(guī)則，檢察機關(guān)也因此擔負起審前階段排除非法證據(jù)的重要職責。在審查起訴階段，檢察辦案人員應(yīng)全面審查核實證據(jù)，既要審查在案證據(jù)是否確實、充分，還要審查偵查機關(guān)所提交的證據(jù)是否合法規(guī)范，對于采用刑訊逼供等非法方法收集的非法證據(jù)須堅決排除。如果排除了非法證據(jù)導致在案證據(jù)明顯達不到起訴標準的，就應(yīng)當堅持存疑不訴，杜絕案件帶病起訴。
２.堅持可訴可不訴的不訴
過去，在“重打擊、輕保護”錯誤理念的影響下，部分檢察人員執(zhí)著于片面追訴，“夠罪即訴”的傾向在實踐中多有出現(xiàn)，不起訴尤其是酌定不起訴的適用率總體不高。
從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，2014年至2018年，五年間檢察機關(guān)決定不起訴的人數(shù)和比率逐年上升，2014年到2018年不起訴人數(shù)分別是80020人、81087人、90694人、114994人、140650人，不起訴率從2014年到2018年分別是5.3％、5.3％、5.9％、6.3％、7.7％。其中，法定不起訴人數(shù)占審結(jié)不訴人數(shù)的比例逐年降低，分別是8.6％、7.4％、6.4％、4.9％、4.4％。證據(jù)不足不起訴人數(shù)的占比則大體持平，分別是21.9％、26％、24.6％、21.9％、20.7％。相對而言，酌定不起訴人數(shù)的占比分別是69.4％、66.6％、69％、72.9％、74.9％，從2015年逐年升高，但占審查起訴案件量的比例依然偏低。五年來，檢察機關(guān)起訴到法院的案件，從最終的裁判結(jié)果看，法院最終判管制、拘役、緩刑、免刑、單處罰金刑等輕緩刑的總?cè)藬?shù)占同期生效判決總?cè)藬?shù)的比例每年分別為49％、48.8％、49.7％、44.6％、44.5％，這些案件適用酌定不起訴可能會有更好的效果。
鑒于此，檢察辦案人員今后應(yīng)當秉持客觀公正的立場和義務(wù)，努力改變檢察就是訴、就是追、就是重懲的片面履職形象，貫徹可訴可不訴的不訴的辦案理念，建立起訴必要性審查制度，從案件事實狀況、犯罪嫌疑人個人情況、公共利益、刑事政策等多方面出發(fā)，確立訴與不訴的考量因素與操作標準，通過合理適用不起訴權(quán)提升執(zhí)法層次和辦案效果。
３.注重司法辦案的效果導向
從我國刑事訴訟的立法來看，酌定不起訴、附條件不起訴、速裁程序和簡易程序都可適用于輕微刑事犯罪，在適用情形和啟動條件上存在競合。這體現(xiàn)出我國刑事訴訟一定程度上存在多元化的案件處理模式，即同一類型的案件，案情較為接近甚至相同，但最終適用的程序不同，處理結(jié)果也有差異。
究其原因，司法辦案在恪守以事實為根據(jù)、以法律為準繩的同時，還須從化解社會矛盾，平衡社會關(guān)系，維護社會穩(wěn)定出發(fā)，把握好辦案的效果導向。多元化的案件處理模式，恰恰為司法機關(guān)追求最優(yōu)的辦案效果提供了多重選擇路徑。在堅持依法辦案的前提下，檢察機關(guān)在合理適用不起訴權(quán)的過程中，也應(yīng)當樹立司法辦案效果導向的理念，根據(jù)不起訴制度和簡化審程序不同的結(jié)案效果靈活分流。
具體來說，無論是速裁程序還是簡易程序，最終都是以輕緩的有罪判決對被告人進行標簽化處理。這種有罪標簽往往會影響被告人未來回歸社會，有時對于被害人亦無實益。
因此，檢察機關(guān)對于初犯、偶犯以及民間糾紛引起的輕微犯罪不宜導入審判流程，以酌定不起訴或者未成年犯罪嫌疑人附條件不起訴處理既可化解社會矛盾，還能修復破損的社會關(guān)系，對于犯罪嫌疑人悔過自新，回歸社會有相當?shù)姆e極意義。但是，對于涉及公共利益的輕微刑事案件，被告并非初犯且有再犯之虞；或是不起訴會影響普通民眾的守法意愿；抑或減損刑罰的威嚇效果，則不宜適用酌定不起訴，而應(yīng)考慮起訴至法院，通過有罪判決給予其有力的懲罰。
（二）依法全面準確地理解和適用不起訴權(quán)
一段時期，檢察機關(guān)不起訴的案件數(shù)量常常在低位徘徊，以至于審查起訴無法發(fā)揮應(yīng)有的把關(guān)過濾功能，檢察機關(guān)被矮化為給公安“背書”，給法院“端飯”的角色。這其中固然有諸多因素的影響，但一個不容忽視的原因就是檢察機關(guān)在會用善用不起訴權(quán)方面還存在不足，未能充分發(fā)揮不起訴制度在案件篩選、審前程序分流、司法人權(quán)保障方面的積極作用。為此，有必要從以下幾個方面多下功夫：
1.正確區(qū)分不起訴的種類和適用條件
我國刑事訴訟法規(guī)定的不起訴可以分為五種，即法定不起訴、證據(jù)不足不起訴、酌定不起訴、附條件不起訴和特殊情形下的不起訴。如前所述，法律賦予檢察機關(guān)的不起訴權(quán)是在歷次修法中不斷豐富和完善的，厘清五種不起訴的適用條件和范圍是避免不當適用不起訴權(quán)的前提和基礎(chǔ)。
其一，《刑事訴訟法》第177條第1款規(guī)定的法定不起訴是因為案件缺乏法定訴訟條件而不應(yīng)當起訴。法定不起訴的情形具體包括：犯罪嫌疑人沒有犯罪事實或者有《刑事訴訟法》第16條規(guī)定情形之一的，即“情節(jié)顯著輕微、危害不大，不認為是犯罪的；犯罪已過追訴時效期限的；經(jīng)特赦令免除刑罰的；依照刑法告訴才處理的犯罪，沒有告訴或者撤回告訴的；犯罪嫌疑人、被告人死亡的；其他法律規(guī)定免予追究刑事責任的”，檢察機關(guān)應(yīng)當在審查起訴階段做出不起訴決定，終止追訴程序。
其二，《刑事訴訟法》第175條第4款的證據(jù)不足不起訴是因為指控犯罪的證據(jù)不足而不能起訴。特別是對于兩次補充偵查的案件，如果檢察院仍然認為證據(jù)不足，不符合起訴條件，應(yīng)當做出不起訴的決定。
其三，《刑事訴訟法》第177條第2款規(guī)定的酌定不起訴，也稱為相對不起訴、罪輕不起訴、微罪不起訴，是對具備起訴條件，但犯罪情節(jié)輕微，依照刑法不需要判處刑罰或者免除刑罰的，檢察機關(guān)可以做出不起訴決定。酌定不起訴的情形具體包括兩種：一是犯罪情節(jié)輕微，依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰的。指的是刑法第37條規(guī)定的“對于犯罪情節(jié)輕微不需要判處刑法的，可以免予刑事處罰”的情形。二是免除處罰的。指的是刑法規(guī)定的應(yīng)當或者可以免除刑罰的情形，包括自首、重大立功、犯罪預(yù)備、犯罪中止、防衛(wèi)過當、避險過當、從犯和脅從犯等。
其四，《刑事訴訟法》第282條的附條件不起訴，是指對于未成年人涉嫌刑法分則第四章、第五章、第六章規(guī)定的犯罪，可能判處一年有期徒刑以下刑罰，符合起訴條件，但有悔罪表現(xiàn)的，檢察院可以作出附條件不起訴的決定。
其五，《刑事訴訟法》第182條第1款規(guī)定的特殊情形的不起訴，是指犯罪嫌疑人自愿如實供述涉嫌犯罪的事實，有重大立功或者案件涉及國家重大利益的，經(jīng)最高人民檢察院核準，檢察院可以作出不起訴決定，也可以對涉嫌數(shù)罪中的一項或者多項不起訴。
法律和相關(guān)司法解釋規(guī)定和細化了上述五種不起訴的適用情形，檢察機關(guān)應(yīng)當根據(jù)五種不起訴各自的特點，結(jié)合類案，進一步探索規(guī)范不起訴的適用標準，細化不起訴的條件和流程，正確合理地用對用好不起訴權(quán)，避免不起訴權(quán)的不當適用。
例如，一些省級檢察院就在全省范圍內(nèi)出臺了檢察機關(guān)附條件不起訴的工作規(guī)定；一些地市級檢察院還制定了專門文件，明確了對危險駕駛、交通肇事、故意傷害等常見罪名酌定不起訴的適用情形；還有一些檢察院針對本地區(qū)常見多發(fā)的輕微案件相繼開展專題調(diào)研、試點探索，研究制定這些案件的不起訴標準，以增強不起訴工作的規(guī)范性。這些地方性經(jīng)驗和做法都值得總結(jié)和提煉。
2.從原則、精神和政策出發(fā)合理適用不起訴權(quán)
社會生活是千變?nèi)f化的，法律不可能窮盡所有的社會現(xiàn)象、行為活動、現(xiàn)實情形。僅僅從條文出發(fā)，生搬硬套，機械適用，可能會陷入教條主義、本本主義的司法窠臼。在正確理解不起訴相關(guān)法律規(guī)定的前提下，檢察辦案人員還應(yīng)準確把握不起訴的制度要義，理解制度背后的法理邏輯和制度設(shè)計的預(yù)期目標，這是提升不起訴權(quán)的適用能力和水平，從會用到善用的關(guān)鍵一環(huán)。
以酌定不起訴為例，我國奉行起訴法定主義，兼采起訴裁量主義。原則上，只要犯罪嫌疑人符合法律規(guī)定的起訴條件，公訴機關(guān)就必須提起公訴。但在某些情形下，雖然有足夠的證據(jù)證明確有犯罪事實，并且具備起訴的條件，但檢察機關(guān)斟酌各種情形，認為不需要判處刑罰時，可以裁量決定適用酌定不起訴。
如《日本刑事訴訟法》第248條規(guī)定，“根據(jù)犯人的性格、年齡及境遇、犯罪的輕重、情節(jié)以及犯罪后的態(tài)度，認為沒有必要追訴時，可以不提起公訴?！?
《德國刑事訴訟法》第153條第1項規(guī)定，“程序標的為輕罪時，如果犯罪人罪責輕微，且不存在追訴的公共利益，經(jīng)負責開啟審判程序的法院同意，檢察院可以不追訴。……”其中，“是否存在公共利益，這需要看刑罰的目的，檢察院要審查，是否出于特殊預(yù)防或一般預(yù)防目的，或出于在具體犯罪上的公共利益，或為了避免對被害人更大的傷害，或因被害人的公眾地位或非同尋常的犯罪后果，而需要繼續(xù)程序，此處檢察院具有廣闊的評斷空間”。
《荷蘭刑事訴訟法》第167條規(guī)定的起訴便宜原則，允許檢察官給予公共利益的考量而放棄起訴或提起公訴，“根據(jù)荷蘭最高檢院發(fā)布的國家起訴條例，檢察官基于公共利益可以放棄起訴的包括但不限于以下5種情形：（1）如果刑罰之外的手段更為可取，或更為有效，如行政手段、民事手段；（2）基于犯罪行為的原因，起訴是不合適、不公正或者無益的，如犯罪沒有造成危害，不適于加諸刑罰；（3）基于行為人的原因，起訴是不合適、不公正或者無益的，如行為人的年齡或者健康狀況；（4）起訴可能危害國家利益，如未來安全、和平和秩序，或者適用新的立法；（5）起訴可能危害被害人的利益，如賠償已經(jīng)支付”。
我國現(xiàn)行刑事訴訟法第177條第2款僅原則性地規(guī)定了酌定不起訴的適用條件———“犯罪情節(jié)輕微，依照刑法不需要判處刑罰或者免除刑罰”，完全照搬法律規(guī)定，檢察機關(guān)在司法實踐中往往墨守成規(guī)，不敢輕易適用酌定不起訴，最終的結(jié)果往往就是對案件一訴了之。
有鑒于此，在正確理解酌定不起訴法律條文的前提下，檢察機關(guān)要學會以正確的理念為指導，以政策的要求為方向，結(jié)合對立法精神的理解以及刑事政策的把握，借鑒國外的相關(guān)經(jīng)驗，靈活設(shè)定和掌握酌定不起訴的標準，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上適度擴大酌定不起訴的適用范圍，實現(xiàn)司法公正和辦案效果的有機統(tǒng)一。
3.結(jié)合法律中新程序、新制度以及改革新方向綜合適用不起訴權(quán)
在正確區(qū)分五種不起訴適用的法定情形，準確把握不起訴制度要義和運用邏輯的基礎(chǔ)上，檢察機關(guān)還要結(jié)合法律修訂后的新程序、新制度綜合適用不起訴權(quán)。2012年刑事訴訟法修訂后，不起訴權(quán)可以適用的程序空間從普通程序延伸到了特別程序。在未成年人刑事案件訴訟程序、當事人和解的公訴案件訴訟程序中，檢察機關(guān)可以根據(jù)案情采用附條件不起訴和酌定不起訴。2018年修訂后的刑事訴訟法又新增了認罪認罰從寬制度，規(guī)定對于犯罪嫌疑人認罪認罰的可以依法從寬處理。
這其中的“從寬處理”既包括實體上的從寬處罰，也包括程序上作出不起訴決定，及時終止訴訟。法律的修改擴大了不起訴權(quán)的適用范圍，檢察機關(guān)應(yīng)當以修法為契機，加大對不起訴權(quán)與不同程序、制度銜接運用上的理論研究和實踐探索，加強不起訴權(quán)在新程序、新制度中的銜接適用。
（三）重視不起訴配套措施的適用
根據(jù)刑事訴訟法和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》的規(guī)定，檢察機關(guān)決定不起訴的案件，可以根據(jù)案件的不同情況，對被不起訴人予以訓誡或者責令具結(jié)悔過、賠禮道歉、賠償損失。對被不起訴人需要給予行政處罰、處分或者需要沒收其違法所得的，檢察機關(guān)應(yīng)當提出檢察意見，移送有關(guān)主管機關(guān)處理。這七種非刑罰方法是適用不起訴的配套措施，也被稱為“起訴替代措施”。
另外，2012年刑事訴訟法增設(shè)未成年犯罪嫌疑人附條件不起訴。法律進一步擴大了“起訴替代措施”的種類和范圍———檢察機關(guān)作出附條件不起訴決定的，在考驗期內(nèi)，被附條件不起訴的未成年犯罪嫌疑人還要按照檢察機關(guān)的要求接受矯治和教育，如向社區(qū)或者公益團體提供公益勞動、完成戒癮治療、心理輔導等。檢察機關(guān)作出不起訴決定僅僅是終結(jié)了刑事追責程序，對被不起訴人其他法律責任的追究，以及相應(yīng)的教育改造還需檢察機關(guān)單獨或與有關(guān)單位配合完成。針對被不起訴人的懲戒、矯治和教育，檢察機關(guān)所采用的措施手段是法律規(guī)范明確賦予的，屬于不起訴權(quán)的自然延伸。
從司法實踐來看，一些檢察機關(guān)較好地利用了“起訴替代措施”。如某地檢察機關(guān)在作出附條件不起訴決定時召開了訓誡庭，邀請辦案民警、未成年犯罪嫌疑人所在學校老師和地方社工參加，通過批評教育、責令改正等方法的運用取得了良好的犯罪預(yù)防效果。
在筆者近期調(diào)研過程中，某區(qū)人民檢察院在辦理一起“80后”網(wǎng)約車司機醉駕案中也采用了不起訴案件的公開宣告模式。該案犯罪嫌疑人血液中酒精含量剛剛超過80mg/100ml，認罪態(tài)度較好，檢察機關(guān)最終酌定不起訴。不起訴決定以公開宣告的模式進行，采取網(wǎng)上直播，被告人、公安交警人員、網(wǎng)約車主管部門、值班律師到場，不起訴決定當場宣告的同時對被不起訴人進行訓誡。
另外，檢察機關(guān)同交管部門也事先作了細致溝通，在宣告不起訴時，行政交管部門也作出了行政處罰決定，吊銷了被不起訴人的駕駛證，并作出行政罰款。除此以外，不起訴決定宣告后，檢察機關(guān)還向網(wǎng)約車主管部門公開送達了檢察建議，建議對網(wǎng)約車行業(yè)的司機加強管理，堵塞行業(yè)監(jiān)管漏洞。
作出不起訴決定并非是不起訴權(quán)行使的終點?！捌鹪V替代措施”的綜合運用不僅可以提升教育矯治功能，擴大法制宣傳效果，還能最大限度地促進社會綜合治理。這是提升檢察機關(guān)不起訴權(quán)適用效能的重要制度設(shè)計，是檢察機關(guān)維護公共利益、參與社會治理的重要方式，是新時代檢察工作提升新境界和新水平的重要舉措，值得進一步總結(jié)和推廣。
三、規(guī)范不起訴權(quán)的行使，有效防止濫用
任何一種權(quán)力的行使都必須有相應(yīng)的監(jiān)督制約，否則將導致權(quán)力的擴張和濫用，從而使權(quán)力失去應(yīng)有的效用和公正立場。檢察機關(guān)在敢用善用、用足用好不起訴權(quán)的同時，應(yīng)當警惕不起訴權(quán)的濫用和泛化，避免矯枉過正，從一個極端走向另一個極端。
為了避免檢察官濫用不起訴權(quán)，有必要建立監(jiān)督制度，采取預(yù)防措施，保障不起訴權(quán)的正確適用，不斷提升不起訴權(quán)在司法運用中的規(guī)范性，在“不枉”的同時做好“勿縱”。從世界范圍看，大多數(shù)國家都規(guī)定了對不起訴權(quán)的制約機制。我國法律和相關(guān)司法解釋也確立了制約不起訴決定的相關(guān)規(guī)定，在嚴格遵守的同時，還可以探索建立一些配套的工作制度。
（一）合理設(shè)置內(nèi)外監(jiān)督制約機制
就外部監(jiān)督而言，現(xiàn)行刑事訴訟法對檢察機關(guān)的不起訴權(quán)規(guī)定了三種監(jiān)督制約機制，包括公安機關(guān)的復議復核機制、被害人和被不起訴人的申訴機制以及被害人的自訴機制。
對此，檢察機關(guān)應(yīng)當主動接受、積極配合，對確實不符合不起訴條件的案件依法及時糾正，撤銷不起訴決定，提起公訴。在加強外部監(jiān)督的同時，要優(yōu)化內(nèi)部監(jiān)督制約機制。當前一些地方檢察機關(guān)為了防止不起訴權(quán)的濫用，設(shè)置了不少不起訴決定的審批程序；有的對起訴率進行考核，發(fā)揮考核的指揮棒作用，從導向上控制不起訴權(quán)的行使，但在一定程度上掣肘了不起訴權(quán)的科學高效行使，有違司法規(guī)律。
不起訴案件的審批程序還可以再進行精簡，決定不起訴的權(quán)限也可以探索適當下放，以此可解放辦案檢察人員的手腳，激發(fā)他們辦理不起訴案件的信心和動力。不起訴案件是否一律都要由檢察長或檢察委員會集體研究決定，需要認真總結(jié)評估。設(shè)定這樣的程序，固然可以保障案件質(zhì)量，但也不可避免地導致了訴訟拖延，降低了不起訴權(quán)的適用率。
未來的司法實踐中，可以考慮將部分情節(jié)簡單、無爭議案件的不起訴決定權(quán)逐步授予檢察官行使；對擬作不起訴的重大、疑難案件，由檢察長或檢委會審議決定，以防止權(quán)力被濫用。這樣區(qū)分不同情況、因案制宜，既能保證不起訴案件的質(zhì)量，又可以依法積極行使不起訴權(quán)。最終，通過外部倒逼與內(nèi)部解套相結(jié)合，確保不起訴權(quán)既不被虛置不用，也不被泛化濫用。
（二）發(fā)揮公開聽證制度的保障作用
當前，推進公民有序參與司法已成為我國司法改革的一項重要內(nèi)容。從公民參與刑事訴訟活動的角度看，公民參與的范圍并不局限于審判這一環(huán)節(jié)，而是從偵查、起訴一直到執(zhí)行環(huán)節(jié)，都有公民參與的可能。以審查起訴環(huán)節(jié)為例，1948年，“日本就制定了《檢察審查會法》，從一般民眾中任意選出審查員對檢察官不起訴公訴的處分妥當與否進行審查”?？梢?，在日本，檢察審查會是審查檢察官不起訴處分的制度，其目的是反映公民對公訴權(quán)運行的意見、衡量公訴權(quán)行使是否公正，檢察官的不起訴決定是否適當。
在我國，完善不起訴公開審查機制的試點探索也一直在持續(xù)。近年來，一些地方檢察機關(guān)對符合不起訴條件的部分案件專門召開聽證會，建立公開審查制度，召集案件當事人、其他訴訟參與人，邀請人大代表、政協(xié)委員、偵查人員、基層組織代表、司法所社區(qū)矯正工作人員、相關(guān)業(yè)務(wù)專家等參加，就不起訴問題共同交換意見，積極聽取各方的想法，最后作出決定，增強了不起訴活動的透明度，確保了不起訴案件的公正、準確處理。對于這項新制度，各地可進一步試點探索，形成可復制、可推廣的制度樣本和地方經(jīng)驗。
（三）做好不起訴案件的文書說理和論證
檢察機關(guān)應(yīng)強化不起訴案件說理，努力將案子既“辦得準”又“說得清”，增強不起訴決定的說服力。2018年以陸勇代購抗癌藥案為原型的電影《我不是藥神》一度成為社會熱議的焦點話題。檢察機關(guān)對陸勇作出的不起訴決定，特別是其充分的文書說理，贏得了社會各界的廣泛贊譽。與判決裁定一樣，不起訴決定作為案件的終局性處理意見應(yīng)當堅持說理。
檢察機關(guān)在作出不起訴決定時，通過對不起訴的釋法說理，將案件中如何采信證據(jù)、認定事實、適用法律向社會公開，接受社會監(jiān)督，既可以有效規(guī)范自身行為，確保不起訴權(quán)的正當行使，還可樹立檢察機關(guān)的良好形象，增強司法公信力。
今后，應(yīng)當進一步研究探索如何增強不起訴文書的說理性和公開性，制定相應(yīng)的不起訴案件說理工作規(guī)定，區(qū)分法定不起訴、酌定不起訴和證據(jù)不足不起訴等不同類型案件的重點說理內(nèi)容，因“案”制宜，以群眾能夠接受的方式進行說理，讓不起訴案件接受“陽光監(jiān)督”。
