摘要：平臺企業(yè)除具備一般市場主體身份外，還具有平臺內(nèi)活動的組織者與治理者身份，這為平臺帶來了不同于公權(quán)力的獨特“私權(quán)力”。以法律規(guī)范規(guī)制為主導的“法律秩序”和以平臺自治規(guī)范調(diào)整為主導的“平臺秩序”組成的雙重秩序，反映了平臺經(jīng)濟的特點和治理規(guī)律。隨著網(wǎng)絡平臺“法律秩序”不斷趨嚴，網(wǎng)絡平臺監(jiān)管要把握好時代需求，找準自身定位。完善的網(wǎng)絡平臺監(jiān)管需要在把握雙重秩序規(guī)律的基礎上，回應由“公權(quán)力—私權(quán)利”到“公權(quán)力—私權(quán)力—私權(quán)利”的格局變化。網(wǎng)絡平臺監(jiān)管既要在公私主體間科學配置責任義務，均衡約束公私權(quán)力，也要創(chuàng)造平臺企業(yè)積極參與監(jiān)管的環(huán)境，優(yōu)化合作監(jiān)管機制，還要在堅持底線的基礎上審慎調(diào)控“平臺秩序”，推動“法律秩序”與“平臺秩序”良性互動。
關鍵詞：平臺治理；平臺監(jiān)管；雙重秩序；法律秩序；私權(quán)力
網(wǎng)絡平臺帶來了數(shù)字經(jīng)濟的新繁榮，也帶來了“正在迅速發(fā)展的經(jīng)濟組織變革”，推動了“去中心化”的網(wǎng)絡1.0時代向圍繞網(wǎng)絡平臺“再中心化”的網(wǎng)絡2.0時代的演進。“平臺”這一概念在使用中主要有兩種含義：第一種強調(diào)其支撐作用，將其作為技術(shù)支撐的載體，如各類操作系統(tǒng)，是軟件應用程序開發(fā)、運行的基礎。第二種強調(diào)其連接組織作用，致力于促進不同用戶尤其是其他服務提供者與終端用戶之間的互動。在網(wǎng)絡治理的語境下，平臺更多地被視為一種經(jīng)濟組織，但這并不影響平臺所有者對整個網(wǎng)絡平臺生態(tài)（以下簡稱“平臺生態(tài)”）的特殊支撐地位。本文的討論主要圍繞電商平臺、內(nèi)容平臺這兩類最有代表性的網(wǎng)絡平臺展開。網(wǎng)絡平臺企業(yè)（以下簡稱“平臺企業(yè)”）代表著一種全新的經(jīng)濟組織形式，它強調(diào)通過信息技術(shù)聚合不同群體和地區(qū)的資源，利用線上溝通便利、快捷的特點形成規(guī)模優(yōu)勢。伴隨著平臺經(jīng)濟的發(fā)展，平臺企業(yè)功能的重心也發(fā)生了由信息通道的“連接者”向生態(tài)秩序的“治理者”的位移。圍繞平臺生態(tài)日益形成一種雙重秩序：以法律規(guī)范規(guī)制為主導的“法律秩序”和以平臺企業(yè)的自治規(guī)范調(diào)整為主導的“平臺秩序”。下文將在分析網(wǎng)絡平臺治理雙重秩序規(guī)律的基礎上，著眼公權(quán)力在平臺企業(yè)監(jiān)管中遇到的挑戰(zhàn)，提出促進平臺經(jīng)濟規(guī)范發(fā)展的監(jiān)管完善路徑。
一、平臺生態(tài)中的“雙重秩序”
（一）平臺生態(tài)中的主體關系架構(gòu)
平臺生態(tài)中的主體，除了行使公權(quán)力的公主體外，還包括多種私主體：既有作為平臺所有者的平臺企業(yè)，也有平臺內(nèi)用戶（包括消費者等平臺終端用戶；以及利用平臺向終端用戶提供服務的私主體，即平臺內(nèi)服務提供者），還包括平臺外的其他權(quán)利人（如主張平臺上售賣的產(chǎn)品侵犯其著作權(quán)或商標權(quán)的知識產(chǎn)權(quán)所有人）。
在平臺生態(tài)關系架構(gòu)中，根據(jù)是否直接發(fā)生在網(wǎng)絡平臺內(nèi)，平臺生態(tài)主體之間的關系可以分為網(wǎng)絡平臺內(nèi)關系和非網(wǎng)絡平臺內(nèi)關系：（1）網(wǎng)絡平臺內(nèi)關系，既包括平臺企業(yè)與平臺內(nèi)用戶之間的服務關系、平臺內(nèi)用戶（即平臺內(nèi)服務提供者與平臺終端用戶）之間的服務關系、平臺內(nèi)服務提供者之間的競爭關系；也包括平臺企業(yè)介入平臺內(nèi)用戶之間的服務關系、平臺內(nèi)服務提供者之間的競爭關系后，所產(chǎn)生的多角關系。（2）非網(wǎng)絡平臺內(nèi)關系，因平臺外主體的不同又可具體分為兩類關系：其一，因公權(quán)力主體對平臺生態(tài)內(nèi)的平臺企業(yè)、平臺內(nèi)用戶等實施監(jiān)管所形成的關系；其二，平臺企業(yè)在受理平臺外的其他權(quán)利人通過平臺向平臺內(nèi)服務提供者主張權(quán)利時，所產(chǎn)生的關系。
上述這些關系傳統(tǒng)上應當由公法或者私法規(guī)范調(diào)整，但是，這一思路主要適用于非網(wǎng)絡平臺內(nèi)的關系。對網(wǎng)絡平臺內(nèi)關系而言，一般法律規(guī)范只適用于平臺內(nèi)用戶之間的服務關系、平臺內(nèi)服務提供者之間的競爭關系，一旦有平臺企業(yè)的介入，情況就會變得復雜起來：
第一，平臺企業(yè)與平臺內(nèi)用戶之間的服務關系，多數(shù)情況下類似于一般私法中的服務關系，但仍存在一般私法關系難以涵蓋的情形。在法律規(guī)定或公權(quán)力主體的要求所形成的“壓力”下，出于合規(guī)要求，平臺企業(yè)會采取某些“處置”措施，此時并不需要考慮平臺內(nèi)用戶的意愿。與某些具有“高權(quán)決定能力”的社會組織一樣，平臺企業(yè)此時實質(zhì)上在實施監(jiān)管、履行“公共職能”。例如，根據(jù)國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室2022年11月發(fā)布的《互聯(lián)網(wǎng)跟帖評論服務管理規(guī)定》，跟帖評論服務平臺經(jīng)營者所建立的用戶真實身份信息認證機制、用戶信息保護制度、跟帖評論先審后發(fā)制度等，都是對網(wǎng)絡公共秩序維護義務的履行。如果因其是私主體，而以私法關系處理，將會掩蓋其背后的類公法支配性關系。當然，這種支配性關系的形成并非源于受到法律禁止的壟斷行為，而是源于法律規(guī)定或公權(quán)力主體的授權(quán)，因而是受法律認可的。
第二，平臺企業(yè)與平臺內(nèi)用戶之間的服務關系有“異化”為支配關系的可能。面對海量的交互活動，如果平臺企業(yè)不建構(gòu)起有效的交互秩序，那么平臺生態(tài)會面臨隨時崩潰的風險。網(wǎng)絡平臺一旦形成并活躍起來，就具有自覺與自主發(fā)展的自組織特性。當面臨來自公權(quán)力的“壓力”，以及對平臺生態(tài)內(nèi)部秩序維護的“動力”，尤其是在缺少法律明確規(guī)定的情況下，平臺企業(yè)出于合規(guī)以及維護網(wǎng)絡平臺秩序的需要，對平臺內(nèi)服務提供者和平臺終端用戶行使強制力，從而成為“自律監(jiān)管者”。同時基于平臺運營秩序和生態(tài)差異性、用戶體驗度等平臺自我發(fā)展因素的影響，平臺企業(yè)會主導建立適用于平臺內(nèi)用戶之間的內(nèi)部治理機制。例如臉書（于2021年改名為Meta）為規(guī)范用戶廣告活動建立《廣告發(fā)布政策》，微信針對公眾號的運營者規(guī)定了推文的頻率，淘寶、京東針對第三方賣家規(guī)定了網(wǎng)絡交易支付的流程。
第三，同平臺企業(yè)與平臺內(nèi)用戶之間的服務關系類似，當平臺企業(yè)介入平臺內(nèi)用戶之間的服務關系或平臺內(nèi)服務提供者之間的競爭關系，從而形成多角關系時，這種關系也同時可能包含了私權(quán)利主體間的私法關系、平臺私權(quán)力在公權(quán)力“壓力”下形成的類公法支配關系，以及平臺私權(quán)力僅基于內(nèi)部秩序維護“動力”所形成的支配關系。例如，我國消費者權(quán)益保護及網(wǎng)絡交易法律制度均對退貨退款的期限提出了要求，《網(wǎng)絡購買商品七日無理由退貨暫行辦法》明確了七日無理由退貨規(guī)定。在各網(wǎng)絡交易平臺依法制定平臺內(nèi)退貨退款規(guī)則的同時，為了獲得更高的用戶滿意度，淘寶等平臺逐漸開始推廣更加寬松的退款政策。例如，《淘寶平臺爭議處理規(guī)則》允許用戶在一定條件下可以僅請求退款而非退貨退款，且申請退款時可免于承擔部分舉證責任，平臺憑大數(shù)據(jù)分析形成的“高度蓋然性”關系來判定是否支持用戶的請求。這一由平臺企業(yè)介入消費糾紛所形成的關系，背后既有法律法規(guī)的要求和倡導，也有平臺自身決策的推動。
基于此，圍繞網(wǎng)絡平臺所形成的關系架構(gòu)是多元的，需要界分公法關系與私法關系，劃定公權(quán)力和私權(quán)力的邊界，維護網(wǎng)絡空間秩序、經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展、用戶權(quán)益保護等不同價值取向間的平衡。
（二）平臺治理的“法律秩序”與“平臺秩序”
平臺生態(tài)的關系可歸納為四類關系：公法關系、私法關系、類公法支配關系和純粹私主體間的支配關系。前三類關系的共性在于，相關治理秩序中的活動都具有法律關系屬性，并由法律規(guī)范規(guī)制——公權(quán)力“壓力”下以平臺規(guī)范之名行法律規(guī)范之實的情形，仍屬于法律規(guī)范的實質(zhì)規(guī)制范圍；但第四類關系并不完全具備成為法律關系的要件，因為相應的平臺私權(quán)力沒有法律上的強制力，而是由僅基于內(nèi)部秩序“動力”生成的平臺自治規(guī)范調(diào)整。由此產(chǎn)生了平臺治理的雙重秩序：前者可以稱之為平臺治理的“法律秩序”，其既包括干預或矯正平臺生態(tài)的公法秩序，也包括反映市場運行規(guī)律的私法秩序；后者可以稱之為平臺治理的“平臺秩序”。對于兩者的關系，可具體闡述如下：
第一，“法律秩序”與“平臺秩序”以平臺為紐帶，二者并非涇渭分明的兩套治理體系，但經(jīng)由對平臺角色、平臺自治規(guī)范作用的判別，可以大體劃分出二者的邊界，區(qū)分出某一特定的治理措施更多地歸屬于哪一方。在“法律秩序”中，法律治理發(fā)揮主導作用，法律規(guī)則是主要調(diào)整手段，平臺更多是被治理的對象，至多是治理的協(xié)助者而非主導者。就“法律秩序”的關系結(jié)構(gòu)而言，傳統(tǒng)上主要包括公主體與私主體間支配與被支配的公法關系和平等私主體間的私法關系。在“平臺秩序”中，平臺企業(yè)自律治理發(fā)揮主要作用，平臺從治理的接受者轉(zhuǎn)換為主導者。這一秩序中的調(diào)整手段則是平臺為補充法律空白或滿足自身利益需要所形成的自治規(guī)范。平臺自律治理也必須遵循法治的基本原則，并由針對平臺的法律規(guī)范進行調(diào)控。在這個意義上，“平臺秩序”也是一種法治原則下或法治框架內(nèi)的秩序。這些針對平臺的法律規(guī)范仍屬于“法律秩序”的一部分，只不過當其是強制性規(guī)范時，會充當“平臺秩序”的“底線”和“紅線”；當其是任意性規(guī)范時，則是“平臺秩序”的指導和補充。換言之，“法律秩序”對“平臺秩序”的價值，可以類比公司法對于公司治理的價值：公權(quán)力制定并實施法律規(guī)則，由此形成的制度體系為各平臺企業(yè)提供了一個治理的“最大公約數(shù)”。如果法律規(guī)則及其蘊含的價值取向能夠得到統(tǒng)一遵循，即使在細節(jié)問題上容許平臺的自由裁量，仍可以整體上使平臺治理的效能得到實現(xiàn)。
第二，兩種秩序之間的邊界在不同法律體系下會有一定差異。以網(wǎng)絡內(nèi)容生態(tài)治理為例，美國更多地采取合作治理模式，側(cè)重于由平臺企業(yè)自行建立“平臺秩序”，在政府的指導下進行自我治理。例如，臉書在其下屬的內(nèi)容平臺被質(zhì)疑干涉2016年美國大選后，于2019年發(fā)布《建立獨立監(jiān)督委員會的治理架構(gòu)》，其中建立的獨立監(jiān)督委員會有權(quán)審核臉書、Instagram等平臺上可能侵犯他人權(quán)益的各種內(nèi)容，并可以決定對該內(nèi)容采取措施或修改，還可在Meta的內(nèi)容政策價值觀下解讀平臺準則和其他相關政策。根據(jù)該文件，獨立監(jiān)督委員會的成員并非政府官員，而是由具有不同專業(yè)和文化背景的人士組成。在這一案例中，平臺企業(yè)固然可能受到來自政府的政治壓力，但對于如何建立秩序以及秩序的具體標準，仍有相當程度的自由，因而應歸于“平臺秩序”而非“法律秩序”。而在中國，由于已經(jīng)有比較具體的法律規(guī)范，網(wǎng)絡內(nèi)容治理應更多地劃入“法律秩序”中，即平臺有法定義務遵照相關標準，審查發(fā)布于其平臺的內(nèi)容是否違法違規(guī)，并依法進行處置。
第三，“法律秩序”與“平臺秩序”相互塑造，在平臺生態(tài)中彼此借鑒和改進自身。例如，通過確定網(wǎng)絡交易平臺、網(wǎng)絡直播平臺、社交媒體平臺等平臺類型，探索平臺分類分級制度，提出將“具有輿論屬性或社會動員能力”作為加強互聯(lián)網(wǎng)信息服務安全評估的標準，“法律秩序”可以將各式各樣的平臺劃分為可識別、可界定的類別，各平臺自發(fā)形成的秩序也隨相關法律法規(guī)的要求而日漸趨同。例如，2023年7月中央網(wǎng)信辦秘書局發(fā)布《關于加強“自媒體”管理的通知》后，各大社交媒體平臺紛紛跟進探索自媒體“前臺實名制”，引導時政、財經(jīng)、醫(yī)療等專業(yè)領域達到一定影響力的賬號展示實名信息，并對拒絕展示實名信息的賬號采取流量限制等舉措。當然，“法律秩序”在一些場景下也要適應“平臺秩序”：“避風港規(guī)則”“紅旗原則”等平臺內(nèi)侵權(quán)責任規(guī)則的形成，很大程度上受到平臺經(jīng)營和發(fā)展規(guī)律的影響。如果強令平臺承擔超過其自身履行能力的義務、承受過重的責任，平臺經(jīng)濟就難以發(fā)展到如今的規(guī)模。
（三）雙重秩序的核心：再中心化的平臺及其私權(quán)力
“法律秩序”不能或不宜干涉之處，即由“平臺秩序”填補。以雙重秩序的視角去審視和理解平臺監(jiān)管，歸根結(jié)底是由于平臺自身的特殊性及其所具有的私權(quán)力，令其既可以作為被公權(quán)力監(jiān)管的私主體，又能夠成為一定范圍內(nèi)規(guī)范其他私主體行為的監(jiān)管者。
1.平臺在平臺生態(tài)中的身份
作為現(xiàn)代經(jīng)濟組織形式，平臺企業(yè)兼具公司和市場的特征。有別于通過“組成團隊去組織生產(chǎn)活動”的公司，平臺更加扁平，突破了只協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌內(nèi)部資源的局限，擁有更廣泛的外部聯(lián)系和更大的創(chuàng)新空間。與線下傳統(tǒng)的、行為主體自發(fā)開展交易的市場不同，平臺的技術(shù)架構(gòu)與組織架構(gòu)更具體系性，使平臺可以協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌不屬于自身的外部資源，進而實現(xiàn)從資源控制到資源整合、從內(nèi)部優(yōu)化到外部交互、從圍繞單個客戶到構(gòu)造生態(tài)系統(tǒng)的轉(zhuǎn)變。
從平臺最初的也是最基礎的功能來看，平臺發(fā)揮著通道和中介的作用，以“連接”為其基礎服務，實現(xiàn)平臺內(nèi)各方的信息交互。自從市集型的商品經(jīng)濟開始在網(wǎng)絡空間延伸，便有了連接生產(chǎn)者與消費者的平臺。從組織形式上看，網(wǎng)絡時代的平臺是數(shù)字化的基礎設施，使兩個或兩個以上的群體能夠進行在線互動。隨著互聯(lián)網(wǎng)的覆蓋率、網(wǎng)速可靠性的迅速提升，連接變得更加容易。作為外部性和網(wǎng)絡效應的聚集體，平臺企業(yè)搭建在線市場，降低了平臺建設和擴展的難度和成本，實現(xiàn)了用戶增長的無限可能，可以為處在不同空間區(qū)域的買賣雙方提供直接交易服務。2018年我國《電子商務法》對電子商務平臺經(jīng)營進行界定，將平臺的功能定義為：“在電子商務中為交易雙方或者多方提供網(wǎng)絡經(jīng)營場所、交易撮合、信息發(fā)布等服務，供交易雙方或者多方獨立開展交易活動。”這里所列舉的服務類型，以及強調(diào)其為其他主體活動提供的支撐性服務，均可對應平臺的中介功能，即平臺為用戶之間的互動提供場所、渠道的“便利性”服務，并促成這種互動。也可以說，平臺服務的核心是組織匹配，使?jié)撛诠┬桕P系的用戶進行互動。借助網(wǎng)絡提供的連接，平臺企業(yè)進一步實現(xiàn)了資源匹配的優(yōu)化，通過平臺運行商品（服務）流、信息流和資金流，優(yōu)化了流動方式，減少了對各類傳統(tǒng)中介的依賴，從而極大地降低了交易費用，提高了交易效率。
在上述功能基礎上，基于其發(fā)展現(xiàn)狀，平臺獲得了“中介”以外的另一層身份：不僅是提供中介服務的連接者，還是平臺內(nèi)各種經(jīng)濟活動的組織者與管理者。隨著用戶群的成長，只有提供更加精準的匹配，平臺企業(yè)才能留住用戶，也才能創(chuàng)造更大的價值。因此，企業(yè)需要履行連接、匹配之外的職責：對用戶進行篩選，讓真正符合供需各方需求的用戶進入平臺；對用戶的言論、服務進行管控，避免平臺生態(tài)秩序的混亂，讓用戶的互動能夠符合平臺的功能定位和用戶預期。誠然，此種平臺的組織者、管理者身份，似乎不是平臺運行發(fā)展所必需的：在一些規(guī)模較小、功能單一的平臺中，仍可以由用戶自發(fā)形成秩序，使平臺的管理者責任相對減弱。但是，只要平臺有進一步發(fā)展的需要，希望吸引更多用戶、拓展自身業(yè)務范圍，就必然增大秩序混亂的可能性，即更大的用戶群體會帶來相應的管理需要。同時，為了消除平臺內(nèi)行為給平臺造成的風險，并提高整個平臺生態(tài)的品質(zhì)和聲譽，從客觀上來說平臺也不再只是一般意義上的中介——單純的通道或中立的連接者，而必須或多或少地成為一個“過濾器”，這樣就形成了平臺與其用戶之間的管理與被管理的關系。
最終，平臺成為網(wǎng)絡空間中的“樞紐節(jié)點”，在網(wǎng)絡治理、網(wǎng)絡監(jiān)管中發(fā)揮著不可或缺的作用。從網(wǎng)絡平臺治理、網(wǎng)絡平臺監(jiān)管入手，可以使監(jiān)管覆蓋范圍更加廣泛。此時，平臺企業(yè)作為連接者、治理者，與一般的網(wǎng)絡活動參與者角色明顯不同。這也是平臺顛覆網(wǎng)絡空間原有的“去中心化”趨勢、實現(xiàn)以平臺為中心的“再中心化”的體現(xiàn)。在這一過程中，平臺成為“法律秩序”與“平臺秩序”中均不可缺少的重要角色。
2.平臺私權(quán)力對“平臺秩序”的影響
權(quán)力關系根植于整個社會網(wǎng)絡，可以用法律視角思考權(quán)力，也可以用權(quán)力視角來思考秩序。平臺企業(yè)擁有的私權(quán)力與政府公權(quán)力既類似卻又不同：一方面，作為網(wǎng)絡社會和平臺生態(tài)中的私主體，按照經(jīng)典的治理秩序理想模型，平臺企業(yè)必然要接受政府等公共機構(gòu)的監(jiān)管，成為公權(quán)力的監(jiān)管對象。但另一方面，相對于平臺內(nèi)的其他私主體，平臺企業(yè)又是實際的權(quán)力行使者。作為權(quán)力主體，平臺企業(yè)在平臺生態(tài)治理中既有支配的可能，也有支配的實踐。從平臺權(quán)力興起的基礎來看，一般意義上受到關注的平臺權(quán)力，主要是指平臺基于數(shù)據(jù)、技術(shù)、資本優(yōu)勢以及平臺規(guī)則的制定、實施能力，具備令其用戶難以反對進而事實上被接受的控制力。但是，這種觀點只關注到了平臺僅基于自身實力所產(chǎn)生的影響力，或稱為平臺的源生權(quán)力，而忽視了公權(quán)力在平臺生態(tài)監(jiān)管過程中，通過賦權(quán)從而使平臺獲得的派生權(quán)力。
隨著平臺被賦予越來越多的法律義務，無論是直接的積極管理義務，還是間接的權(quán)利保護義務，事實上也為平臺能夠支配部分用戶提供了法律依據(jù)。當平臺經(jīng)濟滲透到國民經(jīng)濟的更多方面，平臺生態(tài)延伸到社會的不同角落后，平臺需要分擔更多的社會風險；平臺管理能力的增強，也客觀上讓其承擔了更多公共管理職責。在法律的作用下，平臺作為“平臺秩序”中的管理者，也逐步具備了“法律秩序”中管理者的身份。此外，平臺為避免就用戶行為承擔責任而采取了合規(guī)措施，其中的部分措施也會對某些用戶的活動產(chǎn)生實際約束。這些因平臺義務、平臺責任派生出來的平臺權(quán)力，一方面會進一步增強前述的源生平臺權(quán)力；另一方面，從平臺權(quán)力風險規(guī)制的視角，為規(guī)制源生平臺權(quán)力風險而設計的法律規(guī)范，也要避免平臺怠于行使其源生權(quán)力，防范由此形成的平臺生態(tài)治理缺位。
綜合來看，平臺掌握的權(quán)力通過以下兩方面表現(xiàn)出來：一方面，進入網(wǎng)絡時代后，平臺企業(yè)使用技術(shù)手段以決定信息在用戶面前的展示方式和優(yōu)先順序，進行數(shù)據(jù)分析以發(fā)現(xiàn)、過濾和處置特定內(nèi)容。加之算法技術(shù)被廣泛應用于平臺業(yè)務并成為新的競爭力，數(shù)據(jù)處理和信息投送的精準性、自動性也不斷提升。平臺內(nèi)的用戶幾乎總被算法推薦、算法決策所影響。例如，作為信息傳遞的基礎平臺，微信運營者“一個不經(jīng)意的動作，可能會引起信息洪流的流向變化”。“推送什么信息，決定了用戶會看什么信息，決定了他在一個什么樣的世界里。”在算法“黑箱”的背景下，這種支配也會更加隱蔽。
因此，某種意義上平臺企業(yè)才是平臺生態(tài)的內(nèi)部治理者，政府治理很大程度上會止步于平臺生態(tài)之外。另一方面，隨著互聯(lián)網(wǎng)業(yè)態(tài)的融合發(fā)展，一些網(wǎng)絡平臺利用其整合資源、吸引用戶的能力構(gòu)建起相對獨立的生態(tài)體系，從而成為某種事實上的“經(jīng)濟體”。平臺可以制定服務協(xié)議、用戶規(guī)則，對違反規(guī)則的用戶進行處罰，還可以利用內(nèi)部糾紛解決機制對用戶間的矛盾進行“裁決”，即平臺具有了類似政府的職能，實施公共管理進而維護競爭秩序。從治理的角度來看，平臺企業(yè)已經(jīng)成為大眾生活的非官方、非選舉產(chǎn)生的監(jiān)管機構(gòu)。對此，臉書的創(chuàng)始人扎克伯格曾言：“臉書從許多方面來看更像是一個政府，而非一家傳統(tǒng)意義上的公司。我們擁有龐大的用戶社區(qū)，遠遠超過其他任何一家高科技公司。我們其實是在制定政策。” 因此，在“法律秩序”與“平臺秩序”中，平臺私權(quán)力都在發(fā)揮作用。在“法律秩序”調(diào)整的類公法支配關系中，平臺企業(yè)直接依據(jù)法律規(guī)范行使私權(quán)力，在性質(zhì)上雖然是實施法律治理，但不可否認其中平臺私權(quán)力所發(fā)揮的重要作用。換而言之，“法律秩序”中的平臺企業(yè)以私權(quán)力之名行公權(quán)力之實，其實質(zhì)是公權(quán)力主體經(jīng)由平臺企業(yè)履行法律義務，以實現(xiàn)對其他私主體行為的監(jiān)管。然而，如果因此將“法律秩序”理解為完全基于公權(quán)力運行的秩序，則有可能忽視秩序運行過程中所存在的假借公權(quán)力之名濫用私權(quán)力或怠于行使權(quán)力等破壞“法律秩序”的行為。在“平臺秩序”中，即便在平臺企業(yè)與其他私主體之間存在支配關系，但由于并沒有法律的直接介入，所以其仍只是一種平臺自我治理。因此，“平臺秩序”的范疇實際上小于法律允許平臺發(fā)揮其部分或全部影響力的范疇，而僅指在平臺私權(quán)力“自由”地不受公權(quán)力“壓力”的情形下，所作用形成的平臺自我治理秩序。這種秩序迥異于立法者構(gòu)建的傳統(tǒng)秩序，但具有與市場機制一樣的活力。
二、雙重秩序視角下網(wǎng)絡平臺監(jiān)管的趨勢與挑戰(zhàn)
（一）走向嚴格的“法律秩序”
在當前的“法律秩序”中，無論是平臺義務，還是平臺責任，各國都有不同程度的政策收緊趨勢。在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展之初，曾有過網(wǎng)絡空間“獨立”的主張，即排斥現(xiàn)實中各國政府建立的基于物質(zhì)世界的法律秩序，主張在虛擬空間構(gòu)建一個由私主體主導的自下而上的自我組織和自我管理的社會。然而實踐證明這只是一個不切實際的幻想。沒有“法律秩序”、僅有“平臺秩序”的現(xiàn)實尚未在任何國家出現(xiàn)。在“分工的全球化”日益轉(zhuǎn)向“競爭的全球化”的今天，有必要以更加全面的視角來認識和理解“平臺秩序”。
歐盟較早關注到并著手應對平臺權(quán)力問題，其2018年設立的“平臺經(jīng)濟監(jiān)測專家組”（Expert Group for the EU Observatory on the Online Platform Economy）的工作報告就明確提出，平臺權(quán)力既包括經(jīng)濟權(quán)力，也包括某種程度上的政治權(quán)力。為強化對網(wǎng)絡平臺權(quán)力的規(guī)制，歐盟于2022年通過了兩部平臺專門立法：《數(shù)字市場法》和《數(shù)字服務法》。這兩部法律在對平臺企業(yè)的規(guī)模和業(yè)務類型進行區(qū)分的基礎上，突出了對網(wǎng)絡平臺的嚴格監(jiān)管。除對大型平臺予以規(guī)制外，這兩部法律也根據(jù)規(guī)模、業(yè)務領域等對其他平臺企業(yè)規(guī)定了相應的義務，包括但不限于非法商品或非法內(nèi)容移除、透明性、平臺企業(yè)反壟斷和公平競爭等方面的義務。通過上述立法，歐盟充分整合了以往電子商務、數(shù)據(jù)合規(guī)、消費者保護等領域的平臺治理規(guī)則，使平臺能夠更清晰地理解自身的責任和義務。
與歐盟相比，美國的大型平臺展現(xiàn)著美國的經(jīng)濟和科技競爭力以及輿論影響力。雖然在自由市場和鼓勵創(chuàng)新的理念影響下，美國通過立法增強對平臺經(jīng)濟的介入規(guī)制過程較為緩慢，但也在持續(xù)推進加強平臺監(jiān)管。2019年6月，美國眾議院司法委員會針對“GAFA”四家平臺展開了首次競爭調(diào)查，并于2020年10月形成了調(diào)查報告，認為四家平臺濫用市場權(quán)力系統(tǒng)性地阻礙競爭，對整個數(shù)字市場秩序帶來不良影響，建議對美國《反壟斷法》進行全面修改。2021年4月，美國眾議院司法委員會正式批準了這一報告。此間美國聯(lián)邦和州政府也多次針對平臺企業(yè)開展反壟斷調(diào)查。2021年6月，美國眾議院司法委員會一次性通過六項平臺反壟斷法案，包括《大型并購申報費用現(xiàn)代化法案》《反壟斷執(zhí)法場所法》《美國在線創(chuàng)新和選擇法案》《終止平臺壟斷法案》《平臺競爭和機會法案》《許可轉(zhuǎn)換服務平臺以增強兼容性和競爭法案》。前四項法案在定義、結(jié)構(gòu)和規(guī)制思路上較為一致，均對美國《反壟斷法》的適用范圍作了進一步擴張，明確平臺新型壟斷行為受《反壟斷法》規(guī)制，限制所調(diào)整的平臺從事特定的壟斷行為，如平臺間不兼容、數(shù)據(jù)壟斷、無序擴張、施行絞殺性并購、實施算法歧視等行為。
近年來，我國的網(wǎng)絡平臺監(jiān)管也在不斷加強，這在立法、執(zhí)法、司法方面得到全面體現(xiàn)。第一，立法方面，網(wǎng)絡信息立法對平臺義務和平臺責任進一步明確，還針對平臺規(guī)范的制定設定了具體要求。例如，《個人信息保護法》第58條對“提供重要平臺服務、用戶數(shù)量巨大、業(yè)務類型復雜的個人信息處理者”規(guī)定了個人信息保護的特別義務，將大型平臺作為個人信息處理者的直接義務同規(guī)制平臺內(nèi)其他個人信息處理者的第三方義務融為一體，規(guī)定大型平臺須制定用戶規(guī)則、對平臺內(nèi)違法違規(guī)行為采取處置措施并接受社會監(jiān)督，在法律上對大型平臺構(gòu)建個人信息保護平臺秩序提出了要求。又如，我國針對電信網(wǎng)絡詐騙、算法規(guī)制等制定了《反電信網(wǎng)絡詐騙法》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務算法推薦管理規(guī)定》等一系列法律法規(guī)，要求平臺除事后協(xié)助執(zhí)法外，還需履行監(jiān)測預警、身份核驗、風險評估、算法備案等各種事前與事中義務?！峨娮由虅辗ā贰毒W(wǎng)絡交易監(jiān)督管理辦法》等電子商務領域法律制度還明確規(guī)定了平臺交易規(guī)則的制定原則、必要內(nèi)容、公示和修改程序，以及平臺依法或按照平臺內(nèi)規(guī)則對違法違規(guī)用戶采取處置措施的程序。第二，執(zhí)法方面，各相關政府部門在網(wǎng)絡信息執(zhí)法過程中，把平臺企業(yè)作為重點監(jiān)管對象。在罰款等處罰措施之外，監(jiān)管部門還采取約談、暫停用戶注冊、下架相關應用等方式對平臺進行執(zhí)法。例如，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室發(fā)布的《數(shù)字中國發(fā)展報告（2022年）》提到，2022年全國網(wǎng)信系統(tǒng)累計約談網(wǎng)站平臺8608家，罰款512家，暫停功能或更新621家，下架移動應用程序420款。2021年以來，阿里、美團等平臺企業(yè)先后受到國家市場監(jiān)督管理總局反壟斷調(diào)查，并被處以高額罰款。國家市場監(jiān)督管理總局在對阿里巴巴下發(fā)的行政指導書中要求其規(guī)范自身競爭行為、落實平臺內(nèi)部生態(tài)治理等責任、完善企業(yè)內(nèi)部合規(guī)制度和維護公平競爭；滴滴則因網(wǎng)絡安全、數(shù)據(jù)安全、個人信息保護等方面的違法違規(guī)行為受到網(wǎng)絡安全審查并被處以巨額罰款，審查期間“滴滴”應用程序遭下架，新用戶注冊也被暫停。第三，司法方面，2022年2月通過的《最高人民法院關于審理網(wǎng)絡消費糾紛案件適用法律若干問題的規(guī)定（一）》，對平臺經(jīng)營者法律責任承擔作了補充規(guī)定，例如：電商平臺開展自營業(yè)務時應承擔商品銷售者或服務提供者責任；直播營銷平臺需承擔自營責任、無法提供直播間運營者真實信息時的先付責任、未盡食品經(jīng)營資質(zhì)審核義務的連帶責任，以及明知或者應知不法行為情況下的連帶責任；網(wǎng)絡餐飲服務平臺經(jīng)營者未依法對入網(wǎng)餐飲服務提供者進行實名登記、審查許可證，或者未履行報告、停止提供網(wǎng)絡交易平臺服務等義務，需承擔連帶責任。各級法院也針對個人信息保護、知識產(chǎn)權(quán)保護、電子商務等涉網(wǎng)絡平臺司法糾紛發(fā)布了一些典型案例，對法律法規(guī)的理解和適用提供了參考和借鑒。
（二）雙重秩序中網(wǎng)絡平臺監(jiān)管的定位
現(xiàn)代國家治理的主體可以是公共機構(gòu)，也可以是私人機構(gòu)，還可以由公共機構(gòu)和私人機構(gòu)合作組成。網(wǎng)絡平臺治理強調(diào)的理念不再僅是“對峙”，而是合作，需做好服務性行政。因此，實施和完善網(wǎng)絡平臺監(jiān)管既要針對不同對象把握好監(jiān)管，也要融入治理的本質(zhì)理念把握好合作。如果僅關注平臺企業(yè)作為被管理對象時的角色，就會削弱其同時具有的治理功能優(yōu)勢。
在雙重秩序的背景下實施網(wǎng)絡平臺監(jiān)管，一方面，公權(quán)力主體要遵循“法律秩序”的運行規(guī)律，利用好平臺企業(yè)連接各方的“樞紐節(jié)點”功能，作為實施更進一步、更細節(jié)性的管理的突破口和切入點。信息技術(shù)和平臺經(jīng)濟的發(fā)展增強了公權(quán)力履行職責的能力，但相比于平臺企業(yè)，公權(quán)力主體與行業(yè)生態(tài)距離較遠，既不便于在監(jiān)管的方式方法上頻繁創(chuàng)新，也不易獲取一手數(shù)據(jù)資源，因此具備一定局限性。傳統(tǒng)意義上公權(quán)力對“專業(yè)能力”所具有的自信在面對平臺企業(yè)時，可能很難再那么“自以為是”。但需要注意的是，在“法律秩序”中，起主導作用的仍然應是公權(quán)力主體，平臺企業(yè)只能扮演配合者、輔助者的角色。換而言之，“法律秩序”中的平臺監(jiān)管，首先是公權(quán)力主體的責任，其次才是平臺企業(yè)的配合責任。
另一方面，公權(quán)力主體也要尊重“平臺秩序”的運行規(guī)律，在保障平臺自治的基礎上，審慎處理好相關的外部性風險。平臺企業(yè)自身作為典型的經(jīng)濟人，會追求自己利益的最大化。這也恰是其推動經(jīng)濟創(chuàng)新和治理創(chuàng)新的原初動力。但是，如同市場機制和公權(quán)力運行都會“失靈”，平臺的治理機制也存在類似風險。例如，網(wǎng)絡交易中大多數(shù)平臺均采用評價機制對交易各方進行評分和管理，但評價系統(tǒng)的準確性、可信度往往會受到其他因素的干擾。如商家會讓利給消費者以換取更好的評價，會在評價量不足或缺乏代表性時雇傭他人“刷好評”“買好評”，破壞平臺內(nèi)的良好生態(tài)。網(wǎng)絡平臺連接得越多、匹配得越多、統(tǒng)籌得越廣，其“平臺秩序”的外部影響也就越大。因此，對于“平臺秩序”中私權(quán)力的運行，也要加強必要的監(jiān)管，以填補“平臺秩序”內(nèi)的公權(quán)力缺位。對于涉及基本權(quán)利和公共利益的底線事項，公權(quán)力主體尤其應當保持警惕。一旦出現(xiàn)“平臺秩序”偏離法治軌道的情形，公權(quán)力主體應當及時介入干預。而當法律規(guī)則缺位時，法律原則也可發(fā)揮作用。
（三）網(wǎng)絡平臺監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)：模式、角色與合作監(jiān)管
圍繞公權(quán)力、平臺私權(quán)力的運行，網(wǎng)絡平臺監(jiān)管的挑戰(zhàn)集中在以下三個方面：
第一，線上與線下監(jiān)管模式的“糾纏”?，F(xiàn)行法律規(guī)范大多數(shù)制定于前平臺經(jīng)濟時代，在“法律秩序”一直跟跑經(jīng)濟社會變革的過程中，線下監(jiān)管模式在線上“投射”后是否仍具有適應性、有效性，以及監(jiān)管機制革新能否保障及時性、科學性，將是平臺經(jīng)濟時代始終需要面對的挑戰(zhàn)。一方面，監(jiān)管對象和監(jiān)管場景由線下轉(zhuǎn)向線上，不可避免地產(chǎn)生行政程序的數(shù)字化與自動化需求。例如，行政法中正當程序原則客觀上要求監(jiān)管執(zhí)法應當包括事先告知、說明作出行政決定的理由、聽取陳述申辯、明示救濟路徑等內(nèi)容，但在線上監(jiān)管中，無論是現(xiàn)有公權(quán)力組織架構(gòu)分散帶來的數(shù)據(jù)聯(lián)通難題，還是技術(shù)能力相對落后帶來的執(zhí)法難題，都可能導致上述環(huán)節(jié)無法切實、充分進行，使得程序的公開、公正、參與等價值難以真正得到實現(xiàn)。另一方面，雖然網(wǎng)絡空間有其相對獨立的生態(tài)和運行規(guī)則，許多線上問題實質(zhì)上仍然是線下問題的折射。在監(jiān)管平臺生態(tài)時，要充分考慮平臺生態(tài)是否有線下市場、線下社區(qū)或社群組織是否會發(fā)生的同樣問題，也要考量適用于線下的管理手段是否能夠解決平臺上的問題、單單處理線上問題是否能夠解決根源性問題。例如，一些受到網(wǎng)民廣泛關注的社會熱點話題本身并不發(fā)源于網(wǎng)絡，而是在現(xiàn)實中存在基礎性、本源性的問題。江西某高校“鼠頭鴨脖案”的輿論熱度在事件曝光后居高不下，固然可能有社交媒體平臺信息推送機制的影響，但更主要的原因則是校方和有關部門對該事件的處置在第一時間無法令人信服，直到聯(lián)合調(diào)查組澄清事實真相方才平息。如果在實施網(wǎng)絡信息內(nèi)容治理時僅僅關切如何降低各類事件的“互聯(lián)網(wǎng)熱度”，卻未能充分重視和回應現(xiàn)實層面的需要，就無法真正“祛病除根”，反而可能進一步導致同案或類案反復成為輿論熱點，也會令虛假信息和有害信息趁機傳播。不分清問題的根源，監(jiān)管既無法“對癥下藥”，也可能對錯誤的地方“用力過猛”，監(jiān)管效果就會大打折扣。
第二，監(jiān)管者與發(fā)展者雙重角色之間的張力。對于政府而言，其既是平臺經(jīng)濟的監(jiān)管者，也是平臺經(jīng)濟的發(fā)展者：一方面需要把安全的底線看護好，避免網(wǎng)絡空間中的權(quán)利和治理秩序遭受損害；另一方面需要發(fā)展好本國的平臺經(jīng)濟，在全球新一輪經(jīng)濟競爭中獲取優(yōu)勢。因此，政府對任一使命的傾斜很可能會給平臺經(jīng)濟的發(fā)展帶來完全不同的結(jié)果。對于平臺企業(yè)而言，其實也存在類似的問題。即便承擔“法律秩序”的治理使命，平臺企業(yè)仍是一個追求市場利益的私主體。在有裁量空間的領域，能否平衡自身利益與公共利益、自身利益與用戶權(quán)益，對平臺企業(yè)而言同樣是一個重大挑戰(zhàn)。實踐中，平臺企業(yè)規(guī)避監(jiān)管、怠于履行責任的情況時有發(fā)生，例如歐盟數(shù)據(jù)保護委員會于2023年5月宣布，由于Meta違反此前的法院裁決，將歐盟用戶數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移到美國，因此將對Meta處以創(chuàng)紀錄的13億美元巨額罰款。為了降低營業(yè)風險，“過度合規(guī)”的情況也存在，例如電商平臺面對惡意投訴時，往往陷入規(guī)避風險和遏制濫用投訴的兩難困境，難以實現(xiàn)“權(quán)利保護與技術(shù)創(chuàng)新之間的平衡”，導致平臺承擔不必要的負擔。
第三，合作監(jiān)管中公權(quán)力的“失能”。即使由平臺施行部分具體治理工作，公權(quán)力仍然承擔著明確治理程序、劃定各方權(quán)責范圍、及時實施問責與救濟等職責。公權(quán)力履職過程中所可能遇到的一系列錯位、混亂與風險，影響著合作監(jiān)管的實際效果。（1）能否在實踐中科學區(qū)分以平臺義務、平臺責任之名行合作監(jiān)管之實的強制性合作監(jiān)管與其他非強制性合作監(jiān)管，是對公權(quán)力主體的一大考驗。出于對行政效率的追求，政府會不斷探索個人信息利用的限度和價值，往往都希望平臺企業(yè)披露或提供用戶數(shù)據(jù)。平臺企業(yè)可能會予以對抗，如Google在官方網(wǎng)站提供的《服務條款》中載明，如果政府想要求Google披露用戶數(shù)據(jù)，則必須同時符合Google運營地法律、提出要求的機構(gòu)所在國家或地區(qū)的法律、國際規(guī)范和Google自身政策規(guī)定，無法在未經(jīng)Google法律團隊審核的前提下任意從其系統(tǒng)中獲取數(shù)據(jù)。我國《立法法》第91條明確，部門規(guī)章不得設定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責，我國《數(shù)據(jù)安全法》也將收集、使用數(shù)據(jù)的法律依據(jù)定為法律、行政法規(guī)。但近年來，與平臺監(jiān)管有關的部門規(guī)章中，仍不乏要求企業(yè)“應當”提供數(shù)據(jù)或信息的規(guī)定，涵蓋網(wǎng)絡交易、醫(yī)療器械網(wǎng)絡銷售、生成式人工智能服務等多個領域。例如，《網(wǎng)絡交易管理辦法》第34條明確“第三方交易平臺經(jīng)營者應當提供在其平臺內(nèi)涉嫌違法經(jīng)營的經(jīng)營者的登記信息、交易數(shù)據(jù)等資料，不得隱瞞真實情況”；《醫(yī)療器械網(wǎng)絡銷售監(jiān)督管理辦法》第6條要求“從事醫(yī)療器械網(wǎng)絡銷售的企業(yè)、醫(yī)療器械網(wǎng)絡交易服務第三方平臺提供者應當按照食品藥品監(jiān)督管理部門的要求存儲數(shù)據(jù)，提供信息查詢、數(shù)據(jù)提取等相關支持”。（2）存在以合作監(jiān)管之名轉(zhuǎn)嫁職責的問題。羅爾斯曾對公職人員的政治職責與一般公民的自然義務作出區(qū)分，指出前者有利用公共機制的機會，“必須更嚴格地受到正義制度體系的約束”。與這一邏輯類似，在平臺治理的“法律秩序”中，公權(quán)力主體的監(jiān)管職責應是第一位的，平臺企業(yè)在網(wǎng)絡空間公共治理中的角色是補充性而不是替代性的。平臺企業(yè)作為私主體，雖然有在部分情形下協(xié)助監(jiān)管的便利條件，但既無動機也無能力主動解決平臺上的所有問題。如果將本該由政府承擔的監(jiān)管責任轉(zhuǎn)嫁給平臺企業(yè)，不僅會使政府懶政失責，也會扼殺平臺的經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展。同時，我國《個人信息保護法》中賦予大型平臺特殊義務的條款等制度設計，在規(guī)定平臺第三方義務的同時，也實質(zhì)上授予了大型平臺即通稱的“數(shù)字守門人”以行為規(guī)范制定權(quán)與某種意義上的行政管理權(quán)。這種做法可能會導致平臺權(quán)力的進一步擴張，更不利于向平臺內(nèi)一般用戶賦權(quán)，有違“數(shù)字守門人”制度的設計初衷。（3）平臺企業(yè)在按照公權(quán)力主體的要求協(xié)助執(zhí)法時，還可能存在程序不明、行為與目的不合比例等問題。仍以收集、使用數(shù)據(jù)為例，雖然一些規(guī)章對企業(yè)提出了提供數(shù)據(jù)的要求，但往往對相關法律程序缺乏明確規(guī)定。許多平臺企業(yè)自身也欠缺數(shù)據(jù)協(xié)查內(nèi)部規(guī)定，在面對行政執(zhí)法要求、指令時相對被動。另外，平臺企業(yè)所收集的數(shù)據(jù)多種多樣，其中不乏個人信息甚至個人敏感信息、商業(yè)秘密等，不宜概括性地要求平臺企業(yè)提供數(shù)據(jù)，而不對數(shù)據(jù)類別進行明確的規(guī)定或說明。但在我國，一些立法在規(guī)定平臺協(xié)助義務時，并未明確此種協(xié)助義務的邊界。例如，《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》中除了規(guī)定“出租汽車行政主管、公安等部門有權(quán)根據(jù)管理需要依法調(diào)取查閱管轄范圍內(nèi)網(wǎng)約車平臺公司的登記、運營和交易等相關數(shù)據(jù)信息”之外，還要求“網(wǎng)絡服務平臺數(shù)據(jù)庫接入出租汽車行政主管部門監(jiān)管平臺”，以實現(xiàn)對網(wǎng)絡平臺數(shù)據(jù)進行穿透式、實時性調(diào)取。（4）合作監(jiān)管也存在問責失靈的風險。當權(quán)利受到侵害時，應當獲得全面的保護和救濟。在平臺生態(tài)中，侵害權(quán)利的風險既可能直接來自公權(quán)力的濫用，也可能來自借由平臺私權(quán)力行使公權(quán)力之實時的濫用。對于前者，傳統(tǒng)法律制度已經(jīng)有了比較成熟的規(guī)制機制；對于后者，目前的立法卻存在空白。尤其要考慮到，公權(quán)力與平臺私權(quán)力的合作監(jiān)管存在技術(shù)隱蔽、合作意圖隱蔽、合作本身隱蔽的特點。如果不對借平臺私權(quán)力之名行使公權(quán)力之實的活動進行監(jiān)督和司法審查，將導致許多情況下既無法對真正的責任主體問責，也無法實現(xiàn)權(quán)益的切實保障。
三、雙重秩序視角下網(wǎng)絡平臺監(jiān)管的完善思路
需要說明的是，“法律秩序”的日趨嚴格，與網(wǎng)絡平臺治理客觀上所面臨的新形勢密不可分。無論是網(wǎng)絡自身所具有的互聯(lián)性、無國界性等特點對各類風險傳導擴散的推波助瀾，還是網(wǎng)絡相對匿名且依賴技術(shù)手段所造成的事后追責難，都令網(wǎng)絡治理不可避免地從事后執(zhí)法為主轉(zhuǎn)向兼顧事中監(jiān)測、事前預防。在預防性治理傾向的主導下，公權(quán)力主導、平臺私權(quán)力參與的網(wǎng)絡平臺監(jiān)管必然走向擴張。這種擴張也不能片面地理解為政府公權(quán)力的增強和私權(quán)力、私權(quán)利的退縮，因為在對平臺進行監(jiān)管的過程中，種種商談、對話不可或缺，否則將很容易造成規(guī)范與實踐的脫節(jié)，使法律將難以在“平臺秩序”層面、算法代碼層面得到妥善執(zhí)行。
由于網(wǎng)絡平臺生態(tài)和商業(yè)模式具有很大差異，如何更好地實施監(jiān)管是一個需要進行類型化甚至個案化探索的過程，不應期待將不同平臺的監(jiān)管確定為一個統(tǒng)一方案。因此，下文將致力于明確網(wǎng)絡平臺監(jiān)管完善的思路與原則，提出具有一定共性的、適用較廣泛的方案。但是如何細致地優(yōu)化不同場景下的網(wǎng)絡平臺監(jiān)管規(guī)則，仍需要平臺和監(jiān)管部門的不斷合作。完善的網(wǎng)絡平臺監(jiān)管需要在把握雙重秩序規(guī)律的基礎上，以尊重和保護權(quán)利為導向，不斷實現(xiàn)相應架構(gòu)的動態(tài)均衡。這一過程既涉及“法律秩序”中公權(quán)力與平臺私權(quán)力的關系調(diào)整，也涉及“法律秩序”與“平臺秩序”的良性互動。
（一）以促進權(quán)利保障為網(wǎng)絡平臺監(jiān)管目標
網(wǎng)絡平臺監(jiān)管擴張的正當性，部分來自為私權(quán)利直接或間接地提供更好保障。對權(quán)利的直接保障，體現(xiàn)在對侵權(quán)行為實施有效預防和及時處理，例如要求平臺建立必要的內(nèi)容審核機制、投訴舉報受理處置機制，制定并執(zhí)行相應的規(guī)則等，確保在權(quán)利人權(quán)利受損時可以快速作出回應。對權(quán)利的間接保障，體現(xiàn)在通過完善平臺內(nèi)各方面規(guī)則體系，建立并保持開放、包容、鼓勵良性競爭的平臺生態(tài)，使平臺內(nèi)經(jīng)營者、平臺用戶可以享受更穩(wěn)定的經(jīng)營或使用預期，以此促進權(quán)利的實現(xiàn)。因此，在網(wǎng)絡平臺監(jiān)管過程中，有必要結(jié)合平臺經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律，對權(quán)利保障做全面理解。
第一，權(quán)利的保障是整體而均衡的。在平臺監(jiān)管過程中，不僅要考慮到擬保護的特定主體的權(quán)利，也要考慮可能受到該監(jiān)管手段影響的其他主體的權(quán)利。平臺企業(yè)拒絕履行對侵權(quán)行為進行處置的法律義務，會將其置于承擔對應責任的風險中。平臺保障用戶權(quán)利的行為不僅是保證服務質(zhì)量的需要，也是避免因他人侵權(quán)承擔連帶責任應采取的必要措施。平臺企業(yè)履行處置義務、采取措施時，也可能會給其他私主體的表達自由、隱私權(quán)、商事權(quán)益等帶來不利影響。例如，在網(wǎng)盤平臺監(jiān)管中，用戶上傳的作品涉及著作權(quán)侵權(quán)時，平臺接到侵權(quán)通知后應當采取下架相關侵權(quán)作品等處置措施。但是，基于網(wǎng)盤平臺的技術(shù)特征，如果多個用戶上傳同一作品，在不能證明其他作品是否侵權(quán)的前提下，平臺只能“刪除”通知所對應的個別或若干侵權(quán)作品，阻斷特定上傳者對作品的繼續(xù)使用和獲取，而無法對其服務器內(nèi)所有該作品是否侵權(quán)作逐一排查。這種做法的目的在于降低平臺治理成本，同時對其他主體權(quán)利進行保障。再如，根據(jù)我國《著作權(quán)法》第24條規(guī)定的合理使用原則，用戶為個人學習、研究或者欣賞，可以不經(jīng)著作權(quán)人許可，不向其支付報酬。如果僅憑特定作品侵權(quán)就阻止不特定用戶通過網(wǎng)盤存儲、獲取或使用作品，就會限制其他用戶對涉案作品的合法、正當使用。因此，如果通過“法律秩序”設定平臺義務、平臺責任，應當統(tǒng)籌考慮對平臺生態(tài)內(nèi)所有主體權(quán)益的影響。
第二，權(quán)利的保障不應是靜止的，而應是發(fā)展的。對權(quán)利內(nèi)容增長的促進，也是權(quán)利保障的一部分。作為生產(chǎn)力新的組織方式和經(jīng)濟發(fā)展新動能，平臺經(jīng)濟的發(fā)展也為權(quán)利人帶來了更加豐富、便捷的產(chǎn)品和服務，實現(xiàn)了并繼續(xù)實現(xiàn)著權(quán)利內(nèi)容的增長。例如，隨著個人信息收集、流動、利用的日益頻繁，個人信息主體會被動留痕越來越多的信息，同時為享受個性化服務也需要提供更詳細的個人信息。由此帶來的個人信息保護問題在全球范圍內(nèi)引發(fā)一輪立法熱，個人信息主體享有的被遺忘權(quán)（刪除權(quán)）、可攜帶權(quán)等一系列權(quán)益得到“法律秩序”的確認，平臺的個人信息處理規(guī)則、隱私保護規(guī)則隨之而變。隨著數(shù)據(jù)成為新型生產(chǎn)要素，2022年12月發(fā)布的《中共中央、國務院關于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》提出數(shù)據(jù)領域的數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，這將對現(xiàn)有的平臺內(nèi)數(shù)據(jù)流動和加工利用產(chǎn)生影響。因此，實施網(wǎng)絡平臺監(jiān)管，既要考慮對權(quán)利存量的保障，也要評估對未來權(quán)利增量的影響。
第三，權(quán)利的保障應當是及時的，遲來的正義不是正義。新技術(shù)、新應用、新載體在豐富網(wǎng)絡空間樣態(tài)、為平臺發(fā)展提供更多可能的同時，既提升了部分領域權(quán)利保障的難度，也為運用技術(shù)手段提高處置效率提供了可能。在網(wǎng)絡交易糾紛、反電信網(wǎng)絡詐騙等領域，若能在發(fā)揮平臺私權(quán)力作用的基礎上充分融合技術(shù)手段，提高預警和處置效率，此時甚至無需公權(quán)力介入就能將對應的風險有效化解。在這些領域，可以更積極地推進公權(quán)力主體與平臺企業(yè)的合作監(jiān)管。
第四，要平衡公權(quán)力與平臺私權(quán)力既合作又對峙的關系。平臺所具有的追逐利潤的本性雖然可能令其在部分情況下怠于行使私權(quán)力或者與公權(quán)力共謀濫用權(quán)力，但也不排除平臺出于其自身利益訴求，抵制公權(quán)力濫用進而保護平臺內(nèi)私主體權(quán)益的可能。平臺在多大程度上、以何種形式將正式的法律規(guī)范轉(zhuǎn)化為平臺規(guī)范或平臺代碼，平臺是否能夠接受和執(zhí)行公權(quán)力主體的合法要求，將會對平臺用戶的權(quán)益保障產(chǎn)生直接影響。
（二）有效約束公權(quán)力主體、平臺企業(yè)的公私權(quán)力
在“法律秩序”中實施嚴格的網(wǎng)絡平臺監(jiān)管，不能簡單地強調(diào)平臺義務和平臺責任，而應在公權(quán)力主體、平臺企業(yè)之間科學配置監(jiān)管責任，對公權(quán)力和平臺私權(quán)力均實現(xiàn)有效約束。
第一，公權(quán)力主體應當履行好監(jiān)管職責。從角色定位來看，如果相關監(jiān)管職責應當由公權(quán)力主體履行，則不應被隨意委托給平臺企業(yè)。即使公權(quán)力主體可以從平臺企業(yè)或其他私主體獲取技術(shù)支持、系統(tǒng)運維協(xié)助，但行政決定仍應由公權(quán)力主體作出，其法律后果也應由公權(quán)力主體承擔。當然，這也對公權(quán)力主體的監(jiān)管能力提出了更高要求，例如在面臨監(jiān)管和規(guī)訓算法權(quán)力的挑戰(zhàn)時，既要運用好傳統(tǒng)規(guī)制工具和手段，也要積極創(chuàng)新監(jiān)管科技和制度規(guī)則，還要調(diào)動起私權(quán)力以外的第三方專業(yè)力量，這些目前都離不開公權(quán)力的主導。在具體監(jiān)管過程中，首先應當審慎評估線下監(jiān)管手段在網(wǎng)絡平臺生態(tài)的線上延伸。合法性、合比例性不足的監(jiān)管機制及措施應在實施前“一票否決”，并在實施后進行動態(tài)審查。其次，“線上線下一致監(jiān)管”這一原則應作更有前瞻性、更適應當下的解讀：在解決不公平對待線上或線下經(jīng)營活動、雙重許可等問題的同時，應致力于追尋問題源頭，做到“線下的問題線下解決、線上的問題線上解決”，還要考慮如何在自動化行政中保障行政法原則的實現(xiàn)，而不僅是做到了形式上的線上線下一致。再者，公權(quán)力主體的監(jiān)管機制既要樹立平臺化思維，建設公權(quán)力監(jiān)管大平臺，整合各類監(jiān)管資源；也要適應平臺經(jīng)濟的特點，打破中央與地方間、部門間、地區(qū)間傳統(tǒng)的管轄權(quán)配置，圍繞平臺企業(yè)這一“樞紐節(jié)點”集中配置監(jiān)管資源。
第二，合理設置平臺義務。首先，公權(quán)力主體要找準平臺義務設置的正確方向和有效切入點。無論是履行公共職能還是直接介入權(quán)益保障，公權(quán)力的行使都應建立在科學認識和理解平臺經(jīng)濟的基礎上。其次，對平臺義務的內(nèi)容和范圍的設置，應結(jié)合具體場景和各種影響因素進行考慮，而不宜作出籠統(tǒng)模糊的規(guī)定。再次，設置平臺義務的同時，也要認識到平臺企業(yè)不可能完全消除平臺內(nèi)違法行為的客觀實際，從而為平臺企業(yè)設置必要的盡職免責制度，保障平臺企業(yè)應有的創(chuàng)造性和擔當作為。就具體執(zhí)行而言，一方面可以建立平臺主體責任清單，明確列舉平臺企業(yè)在市場主體準入、平臺內(nèi)用戶管理、平臺內(nèi)規(guī)則管理、數(shù)據(jù)流通、知識產(chǎn)權(quán)保護、用戶權(quán)益保護、個人信息保護、數(shù)據(jù)安全和網(wǎng)絡安全等環(huán)節(jié)的主體責任；另一方面可以明確平臺盡職免責的具體情形，例如規(guī)定平臺盡職免責可適用于平臺企業(yè)單位以及承擔管理職責和直接辦理業(yè)務的工作人員，包括網(wǎng)絡安全責任人、個人信息保護責任人等等。若相關主體具有盡到了平臺內(nèi)管理義務、及時將風險通知給權(quán)利人并采取相應措施、遭遇不可抗力因素等情形，應予減責或免責。
第三，全面構(gòu)建“法律秩序”中公權(quán)力、平臺私權(quán)力濫用的監(jiān)督和救濟機制。協(xié)助執(zhí)行公共職能的平臺企業(yè)，雖然形式上在履行法律義務，但對于受其影響的其他私主體而言，實質(zhì)上其仍是在行使一種支配性權(quán)力。所以應當把這種以履行法律義務或接受委托而間接履行公共職能的行為，納入合作監(jiān)管的范疇，將合作行政法、合作國家的理論推廣適用于對此類平臺私權(quán)力濫用行為的規(guī)制。一方面，平臺企業(yè)的主管機關和消費者保護主管機關應當受理此類濫用行為的投訴和申訴。另一方面，在利益相關人的訴訟過程中，應當允許把相關的規(guī)范一并作為司法審查的對象，或把實施授權(quán)行為的公權(quán)力主體列為共同被告。
（三）優(yōu)化公權(quán)力主體、平臺企業(yè)的合作監(jiān)管
“法律秩序”中的合作監(jiān)管的優(yōu)化，應當通過雙向協(xié)作、完善程序、開放數(shù)據(jù)，更有效調(diào)動平臺企業(yè)參與監(jiān)管的積極性和主動性來實現(xiàn)，以此來降低公權(quán)力主體直接監(jiān)管的成本，提高監(jiān)管規(guī)范化水平和實際效果。
第一，在合作監(jiān)管中鼓勵由公權(quán)力主體主導、平臺企業(yè)參與的協(xié)助型監(jiān)管，逐步轉(zhuǎn)向公權(quán)力主體、網(wǎng)絡平臺企業(yè)雙向互動的協(xié)作型監(jiān)管。雙向的合作監(jiān)管更適應互聯(lián)網(wǎng)時代重視協(xié)作的趨勢。增強合作監(jiān)管，一方面，針對政府的合作要約，應賦予平臺企業(yè)一定的裁量空間決定是否作出承諾；另一方面，平臺企業(yè)也可以從履行監(jiān)管責任的需求出發(fā)，向公權(quán)力主體提出合作要約，公權(quán)力主體對此應當在法律規(guī)定的范圍內(nèi)作出回應。
第二，完善合作監(jiān)管程序。面對網(wǎng)絡平臺監(jiān)管不斷涌現(xiàn)的新問題，程序法治建設可以先于實體立法著手。首先，應當在行政程序的整體框架下，構(gòu)建針對網(wǎng)絡平臺生態(tài)的協(xié)助監(jiān)管程序。尤其是當設定平臺企業(yè)的協(xié)助義務時，法律上也應同步規(guī)定相應的協(xié)助程序。其次，在平臺企業(yè)一側(cè)，為了方便其對接公權(quán)力主體的合作需求、增強合作監(jiān)管的透明度、規(guī)范內(nèi)部操作流程，也應建立并公開相應的合作程序。最后，對于雙方有關合作監(jiān)管的決策、過程和成果，也可以通過發(fā)布報告等多種形式向社會公開。
第三，加強公共數(shù)據(jù)資源的主動開放。公權(quán)力主體除了應平臺企業(yè)需求進行合作監(jiān)管外，也應主動為二者的協(xié)作創(chuàng)造條件。公共數(shù)據(jù)資源既是潛在的生產(chǎn)資料，也是重要的監(jiān)管資源。公權(quán)力主體應更及時、全面、系統(tǒng)地開放公共數(shù)據(jù)資源，為平臺企業(yè)更積極地參與監(jiān)管創(chuàng)造條件。
（四）實現(xiàn)“法律秩序”與“平臺秩序”的良性互動
“法律秩序”與“平臺秩序”有不同的運行規(guī)律，但二者之間的界限卻在持續(xù)變動。一方面，隨著平臺經(jīng)濟的發(fā)展和商業(yè)模式的創(chuàng)新，“平臺秩序”不斷生長，其治理疆域也隨之拓展。另一方面，日益增長的公共治理需求致使法律規(guī)范不斷尋求擴張，相對滯后的“法律秩序”也在跟進調(diào)控“平臺秩序”。二者之間也是可以互相作用的：“法律秩序”通過對平臺企業(yè)的規(guī)訓，可以“穿透”影響到“平臺秩序”。調(diào)整平臺治理的法律規(guī)范的增長會不斷提升平臺自治的規(guī)范性和權(quán)威性。“平臺秩序”中的治理創(chuàng)新，也可以向“法律秩序”輸出適合整個平臺生態(tài)的先進理念和成熟規(guī)范。某種意義上，“平臺秩序”可以被視為法律規(guī)范的“試驗區(qū)”，當平臺自治規(guī)范可以適用于整個平臺生態(tài)的時候，就可以被“法律秩序”所吸收。實現(xiàn)二者之間的良性互動，可以在強化網(wǎng)絡平臺監(jiān)管的同時，保持平臺經(jīng)濟發(fā)展的活力；在尊重平臺自治空間的同時，守住法治原則的底線。
第一，堅持必要原則，審慎調(diào)控“平臺秩序”。如果“平臺秩序”通過改進、完善可以應對平臺發(fā)展過程中產(chǎn)生的新問題、新治理需要，則“法律秩序”應當保持克制，避免過度干預或替代“平臺秩序”發(fā)揮作用。當“平臺秩序”的自我治理功能得到有效發(fā)揮時，能夠降低公權(quán)力干預的必要性，并節(jié)約公共預算。相對于法律規(guī)范剛性、滯后性的缺陷，平臺自治規(guī)范具有靈活性、廣泛覆蓋性和及時回應性的優(yōu)勢。平臺自我治理機制能夠更便捷地發(fā)現(xiàn)問題、糾正問題，也可以增加公眾參與度，促進平臺的增長、發(fā)展和創(chuàng)新。對于網(wǎng)絡平臺上具有平臺生態(tài)特殊性的負外部性行為，平臺自治規(guī)范的治理比法律規(guī)范治理更有效。發(fā)展好平臺經(jīng)濟是社會福利和個體權(quán)益的增長點，也是平臺治理中“法律秩序”介入的基本落腳點。平臺經(jīng)濟對傳統(tǒng)經(jīng)濟，以及新的網(wǎng)絡平臺商業(yè)模式對此前的互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)模式都難免會有沖擊。但只要能夠帶來市場資源的更好配置、社會福利的更多增加、用戶體驗的更好改進，就應當尊重“平臺秩序”的自主調(diào)節(jié)。
第二，堅持底線原則，適時以“法律秩序”塑造“平臺秩序”。在網(wǎng)絡平臺監(jiān)管中，公權(quán)力主體的使命不僅在于建立某種“法律秩序”，還在于促進“平臺秩序”的形成。監(jiān)管本身并不是目的，而是要在維持底線安全的基礎上，實現(xiàn)包括權(quán)益保障、發(fā)展創(chuàng)新等社會福利的最大化。具體到監(jiān)管制度中，一方面是參照已有的立法前評估、立法后評估實踐，針對“平臺秩序”的制度化、成文化過程設置評估義務，促進“平臺秩序”更加高效和科學，并基于平臺自治規(guī)范的實施效果及時加以調(diào)整。另一方面是，在法律規(guī)范尚未建立、合規(guī)方向不甚明確的時候，針對網(wǎng)絡平臺監(jiān)管中的新問題，公權(quán)力主體可以為“平臺秩序”提供監(jiān)管建議。例如，針對信用評價機制、糾紛解決機制、虛假信息處理機制等“平臺秩序”中的共性問題，公權(quán)力主體可以組織或引導同類型的平臺企業(yè)群體制定示范性解決方案，為其他平臺提供參考。這也意味著，平臺企業(yè)只有積極作為，才可以為平臺經(jīng)濟的創(chuàng)新發(fā)展和“平臺秩序”內(nèi)的監(jiān)管創(chuàng)新爭取更大空間，減少“法律秩序”介入平臺自治以彌補“平臺秩序”不足的情況。
四、結(jié)語
國家治理的現(xiàn)代化離不開網(wǎng)絡空間的善治，網(wǎng)絡空間的善治繞不開網(wǎng)絡平臺的善治。平臺私權(quán)力的崛起，打破了傳統(tǒng)的“公權(quán)力—私權(quán)利”的二元架構(gòu)，奠定了雙重秩序中“公權(quán)力—私權(quán)力—私權(quán)利”的三元乃至多元新架構(gòu)。
在網(wǎng)絡平臺治理中，既需要利用法律規(guī)范塑造“平臺秩序”，也要汲取平臺規(guī)則更科學地塑造“法律秩序”，以良性互動的理論框架重塑平臺監(jiān)管架構(gòu)。網(wǎng)絡監(jiān)管雖可以由平臺進行協(xié)助，但目前仍需要由公權(quán)力主體來主導、組織和提供保障。能否在網(wǎng)絡治理雙重秩序的框架下，認識、把握和確定好平臺企業(yè)的主體地位，明確和平衡好公權(quán)力、平臺私權(quán)力及其他私權(quán)利之間的關系，發(fā)揮網(wǎng)絡平臺監(jiān)管的效能，將是實現(xiàn)網(wǎng)絡平臺善治的關鍵。
就“法律秩序”而言，網(wǎng)絡平臺監(jiān)管新架構(gòu)的影響除了體現(xiàn)在傳統(tǒng)公法關系、私法關系在平臺生態(tài)的適應性外，還體現(xiàn)在類公法支配關系的解釋和協(xié)調(diào)。在公法關系的適應性方面，主要在于作為網(wǎng)絡治理法治工具的公法義務和監(jiān)管措施的創(chuàng)新，確保其在法治框架下的針對性、有效性；在私法關系的適應性方面，主要在于私法義務、責任的均衡性和保障救濟的有效性；在類公法支配關系的解釋和協(xié)調(diào)方面，主要在于網(wǎng)絡治理中公權(quán)力“壓力”下平臺私權(quán)力運行的平衡，既規(guī)范前者的“壓力”，也規(guī)范后者的“運行”。就“平臺秩序”而言，網(wǎng)絡平臺監(jiān)管新架構(gòu)的影響集中于對“異化”后的支配關系的解釋和調(diào)整。這種支配關系發(fā)生于私主體間，需要闡釋與社團自治、意思自治的異同，尋找此種場景下私權(quán)力權(quán)威存在的客觀基礎；需要明確參照適用規(guī)制公權(quán)力相關理論和規(guī)則的情形，讓平臺規(guī)范的制定和實施得以在法治框架內(nèi)實現(xiàn)；也需要明確支配關系的合法性基礎和效力維系機制，保障和促進平臺規(guī)范的能動創(chuàng)新，確保秩序的相對穩(wěn)定和可預期。
完善網(wǎng)絡平臺監(jiān)管是一個系統(tǒng)性工程。未來在立法上，需要科學設定平臺義務，明確合作監(jiān)管規(guī)范，明確平臺權(quán)力行使過程中的救濟機制、追責程序；在執(zhí)法上，需要由公權(quán)力主體積極主動承擔自身職責，積極創(chuàng)新監(jiān)管方式，審慎介入平臺自治，加強與平臺間的良性互動，并同時做好公共服務供給，充分開放可利用的公共數(shù)據(jù)資源。
作者：周輝，中國社會科學院法學研究所副研究員。
來源：《法律科學》2024年第6期。
