一、問題的提出
隨著我國合憲性審查工作不斷深入，憲法解釋與合憲性審查的關(guān)系成為一個(gè)亟待解答的問題。以美國和德國為代表的域外經(jīng)驗(yàn)表明，合憲性審查機(jī)關(guān)在審查過程中對憲法含義作出的說明就是憲法解釋。在我國，全國人大常委會(huì)曾在多個(gè)合憲性審查事例中對相關(guān)憲法條款的含義作出說明，但人們普遍認(rèn)為我國并不存在真正意義上的憲法解釋。
由此可見，合憲性審查與憲法解釋的關(guān)系在我國具有特殊性，有必要予以厘清。由于合憲性審查是“監(jiān)督憲法的實(shí)施”的重要內(nèi)容，所以該問題在規(guī)范層面集中體現(xiàn)為如何理解《憲法》第67條第1項(xiàng)“解釋憲法”與“監(jiān)督憲法的實(shí)施”的關(guān)系。本條其他各項(xiàng)都只規(guī)定了一項(xiàng)職權(quán)，而第1項(xiàng)卻將“解釋憲法”與“監(jiān)督憲法的實(shí)施”放在一起，并把“解釋憲法”置于“監(jiān)督憲法的實(shí)施”前面，這就為從不同角度解讀兩者之間的關(guān)系留下了空間。
自現(xiàn)行憲法頒布實(shí)施以來，國內(nèi)對憲法解釋的相關(guān)研究整體上呈現(xiàn)出一種較為割裂的狀態(tài)，大多數(shù)論著要么圍繞“解釋憲法”展開，討論憲法解釋的主體、方法和界限，要么圍繞“監(jiān)督憲法的實(shí)施”展開，討論憲法監(jiān)督的模式和方法。這些研究有助于深化對相關(guān)概念的認(rèn)識，但對“解釋憲法”和“監(jiān)督憲法的實(shí)施”關(guān)系的探討稍顯薄弱。在為數(shù)不多有針對性的研究中，代表性觀點(diǎn)主要有三種。
其一，認(rèn)為解釋憲法是一種附屬性活動(dòng)，是監(jiān)督憲法實(shí)施的手段，憲法之所以明確加以規(guī)定，是為了強(qiáng)調(diào)全國人大常委會(huì)解釋憲法的方式是排他性的、專屬的。其二，認(rèn)為解釋憲法與監(jiān)督憲法的實(shí)施是兩項(xiàng)獨(dú)立的職權(quán)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)解釋憲法是監(jiān)督憲法實(shí)施的前提條件。其三，同樣認(rèn)為解釋憲法與監(jiān)督憲法的實(shí)施是兩項(xiàng)獨(dú)立的職權(quán)，但不認(rèn)為二者之間存在必然關(guān)聯(lián)，而是主張二者之間是一種并列與交叉關(guān)系，即解釋憲法并非完全是為了監(jiān)督憲法實(shí)施，而監(jiān)督憲法實(shí)施的過程之中也并不必然有憲法解釋。
近年來，我國的合憲性審查實(shí)踐為檢驗(yàn)既有觀點(diǎn)提供了參照。首先，按照觀點(diǎn)一的邏輯，憲法解釋只能依附于普通個(gè)案作出，這在很大程度上受到域外司法審查實(shí)踐的影響，在我國并不妥當(dāng)，因?yàn)槿珖舜蟪Ｎ瘯?huì)并不承擔(dān)具體司法職能。
其次，按照觀點(diǎn)二的思路，有合憲性審查就一定有憲法解釋。這一思路與實(shí)踐不符。目前全國人大常委會(huì)已經(jīng)多次開展合憲性審查工作，并且在此過程中對相關(guān)憲法條款的含義作出說明，但它們并不是嚴(yán)格意義上的憲法解釋。
最后，觀點(diǎn)三有內(nèi)在矛盾。具體到合憲性審查領(lǐng)域，支持者認(rèn)為，“合憲性審查是憲法解釋的條件與場合，而憲法解釋則是合憲性審查的方法與方式”，這事實(shí)上把憲法解釋視為手段，把合憲性審查視為目的，所謂“并列與交叉關(guān)系”本質(zhì)上是手段與目的的關(guān)系，與觀點(diǎn)二在本質(zhì)上相同。而我國實(shí)踐已經(jīng)表明，有合憲性審查未必會(huì)有憲法解釋。
關(guān)于憲法解釋與合憲性審查的關(guān)系之所以難以達(dá)成共識，主要原因可以歸結(jié)為三點(diǎn)。第一，當(dāng)前我國法律規(guī)范體系中缺少關(guān)于憲法解釋的規(guī)范定義，無法為準(zhǔn)確界定憲法解釋提供規(guī)范依據(jù)。
第二，沒有充分揭示合憲性審查過程中說明憲法含義的基本功能。在當(dāng)前的合憲性審查事例中，審查機(jī)關(guān)或多或少會(huì)提及憲法相關(guān)條款，但這些條款在不同類型的審查工作中有其特定功能，與它們能否成為憲法解釋不存在必然關(guān)聯(lián)。
第三，過分倚重域外經(jīng)驗(yàn)來界定憲法解釋和監(jiān)督憲法實(shí)施的關(guān)系，對我國相關(guān)的規(guī)范體系和實(shí)踐脈絡(luò)關(guān)注不夠，影響了研究結(jié)論在邏輯上的周延性。鑒于此，本文將以我國憲法和法律中與憲法解釋、憲法監(jiān)督相關(guān)的條款為基礎(chǔ)，結(jié)合我國憲法實(shí)施和監(jiān)督的實(shí)踐，對憲法解釋與合憲性審查的關(guān)系展開分析，以求能夠?yàn)榧せ顟椃ń忉屩贫?、?shí)現(xiàn)憲法解釋與合憲性審查的良性互動(dòng)提供理論參考。
二、解釋憲法與監(jiān)督憲法實(shí)施關(guān)系的變遷
在新中國歷部憲法文本中，除1975年憲法外，憲法監(jiān)督權(quán)均被賦予全國人大，全國人大常委會(huì)的憲法解釋權(quán)經(jīng)歷了從無到有、從與解釋法律同項(xiàng)規(guī)定到與監(jiān)督憲法實(shí)施同項(xiàng)規(guī)定的演變，整體趨勢是不斷加強(qiáng)憲法實(shí)施保障機(jī)制，力求實(shí)現(xiàn)權(quán)威性與有效性的統(tǒng)一。
（一）1954年憲法規(guī)定了“沒有憲法解釋的憲法監(jiān)督”
作為新中國第一部憲法，1954年《憲法》第27條第3項(xiàng)規(guī)定，全國人大有權(quán)監(jiān)督憲法的實(shí)施。但對于憲法解釋制度，該部憲法卻付之闕如。一種可能的解釋是，憲法解釋包含于監(jiān)督憲法實(shí)施之中，既然1954年憲法已經(jīng)規(guī)定了憲法監(jiān)督制度，就沒有必要再單獨(dú)規(guī)定憲法解釋制度。考察1954年憲法的起草過程可知此種解釋并不合理。在起草1954年憲法過程中，毛澤東要求憲法應(yīng)當(dāng)通俗易懂?！八诒容^分析近代中國憲法文件時(shí)發(fā)現(xiàn)，從《十九信條》到《臨時(shí)約法》，共同特點(diǎn)是條文不多，文字簡明。他很欣賞這一點(diǎn)，提出我們的憲法以100條左右為宜，文字要簡明，不能有多種解釋?！?/span>
1954年2月，憲法草案初稿完成以后，毛澤東領(lǐng)導(dǎo)的起草小組提出的《憲法草案初稿說明》指出，“憲法草案的結(jié)構(gòu)和文字力求簡明”“人民對憲法概念缺少經(jīng)驗(yàn)，憲法越繁雜，人民就越難理解”。毛澤東對憲法簡明性的要求直接影響了當(dāng)時(shí)人們對憲法解釋必要性的認(rèn)識，他們認(rèn)為憲法不宜留下解釋空間，待到憲法無法解決現(xiàn)實(shí)問題的時(shí)候，才可以訴諸修憲。由此可見，在1954年憲法起草者眼中，憲法監(jiān)督和憲法解釋沒有必然關(guān)聯(lián)，缺少了憲法解釋，憲法監(jiān)督工作依然可以開展，可稱之為“沒有憲法解釋的憲法監(jiān)督”。
（二）1978年憲法把憲法監(jiān)督權(quán)和憲法解釋權(quán)分別授予全國人大及其常委會(huì)
1954年憲法的曲折經(jīng)歷使人們認(rèn)識到加強(qiáng)和保障憲法實(shí)施的重要性。在此背景下，1978年憲法比1954年憲法有了新發(fā)展，它在第25條第3項(xiàng)規(guī)定，全國人大常委會(huì)有權(quán)“解釋憲法和法律，制定法令”，這是新中國憲法首次明確規(guī)定憲法解釋權(quán)。1978年憲法延續(xù)了1954年憲法把憲法監(jiān)督和憲法解釋分開的思路，主要有兩大特征。
第一，和1954年憲法相比，1978年憲法中的憲法監(jiān)督權(quán)仍然只屬于全國人大，全國人大常委會(huì)不享有此項(xiàng)職權(quán)。至于全國人大能否解釋憲法、全國人大常委會(huì)在憲法監(jiān)督工作中的角色等問題，在1978年憲法很短的實(shí)施時(shí)間里，沒有充分展開。
第二，1978年憲法中的憲法解釋權(quán)并非單獨(dú)出現(xiàn)，而是與解釋法律、制定法令同處一項(xiàng)，說明起草者認(rèn)為這三項(xiàng)職權(quán)具有較強(qiáng)的相似性。對此一個(gè)合理的解讀是，與第25條其他各項(xiàng)規(guī)定的職權(quán)相比，這三項(xiàng)職權(quán)的共同點(diǎn)在于，它們都具有設(shè)定抽象規(guī)范的功能，在廣義上構(gòu)成了全國人大常委會(huì)所享有的立法權(quán)。由此可以認(rèn)為，1978年憲法中憲法解釋的主要功能是澄清憲法的含義并使之具有普遍約束力，即便沒有憲法監(jiān)督所涉及的個(gè)案為依托，憲法解釋也可以在抽象層面由全國人大常委會(huì)自主作出。
（三）1982年憲法同時(shí)賦予全國人大常委會(huì)憲法解釋權(quán)和憲法監(jiān)督權(quán)
和1978年憲法相比，1982年憲法在加強(qiáng)和保障憲法實(shí)施方面再進(jìn)一步。它在第62條第1項(xiàng)和第2項(xiàng)規(guī)定全國人大有權(quán)修改憲法，監(jiān)督憲法的實(shí)施；在第67條第1項(xiàng)規(guī)定全國人大常委會(huì)有權(quán)解釋憲法，監(jiān)督憲法的實(shí)施。上述規(guī)定引起的新變化主要有三點(diǎn)。
其一，全國人大及其常委會(huì)均被賦予憲法監(jiān)督權(quán)，較好地兼顧了憲法監(jiān)督的權(quán)威性與有效性。
其二，憲法解釋權(quán)不再與法律解釋權(quán)同項(xiàng)而處。此種變化是否意味著在起草者眼中憲法解釋不再具有設(shè)定抽象規(guī)范的功能？答案是否定的。和1978年憲法相比，1982年憲法的重大變化之一是進(jìn)一步充實(shí)全國人大常委會(huì)的職權(quán)，方法之一是讓全國人大常委會(huì)承擔(dān)更多立法職能。在此背景下，1982年《憲法》第67條第2項(xiàng)至第4項(xiàng)依次規(guī)定了全國人大常委會(huì)制定法律、修改法律以及解釋法律的權(quán)力。這表明全國人大常委會(huì)的規(guī)范制定權(quán)不再集中于一項(xiàng)之中，而是由多個(gè)條款共同構(gòu)成。據(jù)此，憲法解釋權(quán)與法律制定權(quán)、法律解釋權(quán)分項(xiàng)而立并不代表它不具有設(shè)定抽象規(guī)范的功能。
其三，“解釋憲法”與“監(jiān)督憲法的實(shí)施”被規(guī)定在同一項(xiàng)之中。這是1982年憲法在憲法監(jiān)督領(lǐng)域發(fā)生的最重要的變化，它改變了1954年憲法和1978年憲法讓二者相分離的體例，將其同時(shí)授予全國人大常委會(huì)。那么能否由此推論，“解釋憲法”與“監(jiān)督憲法的實(shí)施”不再是可分離的，必須共同發(fā)揮作用？答案同樣是否定的。
在筆者所查閱的資料范圍內(nèi)，尚無線索表明1982年憲法的起草者有此種意圖。而且，1982年《憲法》第62條第2項(xiàng)只規(guī)定了全國人大監(jiān)督憲法實(shí)施的職權(quán)，沒有輔之以憲法解釋權(quán)，表明二者并非不可分離。對此一個(gè)可能的解釋是，“解釋憲法”與“監(jiān)督憲法的實(shí)施”均有助于強(qiáng)化全國人大常委會(huì)保障憲法實(shí)施的能力，而且解釋本身即帶有監(jiān)督的意味，將其置于同一項(xiàng)之中，可以更好彰顯起草者對保障憲法實(shí)施的重視。
以上梳理表明，在歷部憲法起草者眼中，解釋憲法與監(jiān)督憲法的實(shí)施均為獨(dú)立職權(quán)，各自有其發(fā)揮作用的空間，不存在必然關(guān)聯(lián)。但1978年憲法以來我國加強(qiáng)憲法實(shí)施的趨勢決定了，二者之間會(huì)不可避免地產(chǎn)生聯(lián)系。至于在實(shí)踐中該如何處理二者之間的關(guān)系，現(xiàn)行憲法沒有給出明確答案，有必要結(jié)合我國憲法實(shí)施和監(jiān)督的規(guī)范與實(shí)踐進(jìn)行理論建構(gòu)。
三、解釋憲法的含義與類型
在我國憲法和法律規(guī)范體系下，憲法解釋是立法性解釋，有特定的規(guī)范成因。這決定了我國的憲法解釋均屬于抽象解釋，它以解決問題而非裁決個(gè)案為中心，在憲法實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)均可以發(fā)生。
（一）解釋憲法的規(guī)范含義
1.“解釋”的規(guī)范含義
在現(xiàn)代漢語中，解釋是指“分析闡明”“說明含義、原因、理由等”，這種語言學(xué)定義比較抽象和籠統(tǒng)，沒有界定解釋的發(fā)生條件，在法學(xué)視角下無法對有待解釋的情形做出更加具體的界分。在法學(xué)領(lǐng)域，凱爾森認(rèn)為，法律解釋源自法律適用行為的相對不確定性，為了解決這種不確定性，解釋者既可以在被解釋的規(guī)范框架內(nèi)尋找方案，也可以在該框架之外創(chuàng)設(shè)新的規(guī)范。拉倫茨對這兩種解釋行為進(jìn)一步作出區(qū)分，認(rèn)為解釋是指“將已包含于文字之中，但被遮掩住的意義‘分解’、攤開并且予以說明”。
據(jù)此，解釋是發(fā)現(xiàn)已有含義的過程，基本對應(yīng)凱爾森所說的在規(guī)范框架之內(nèi)尋找方案；超出文字的可能含義就不再是解釋，而是進(jìn)入了法的續(xù)造領(lǐng)域，基本對應(yīng)凱爾森所說的在框架之外創(chuàng)設(shè)新的規(guī)范。對域外國家而言，強(qiáng)調(diào)解釋的對象是已包含于文字之中的意義具有特殊重要性，因?yàn)槠浣忉尫傻臋C(jī)關(guān)是法院，法院的核心任務(wù)是適用而非創(chuàng)制規(guī)則，只在非常必要的時(shí)候，法院才可以通過續(xù)造創(chuàng)制規(guī)則，否則就有可能過分介入立法領(lǐng)域，代行了立法機(jī)關(guān)的職權(quán)。
對解釋和創(chuàng)制的區(qū)分是域外憲法學(xué)者的核心關(guān)切，因?yàn)閾?jù)此可以劃定法院適用憲法的空間，避免司法權(quán)被過分政治化。從這一立場出發(fā)，基思·惠廷頓提出解釋（interpretation）和建構(gòu)（construction）的二分法，認(rèn)為解釋是發(fā)現(xiàn)（discover）或者說展開（unfolding）憲法文本含義的過程，前提是相關(guān)含義已經(jīng)存在于憲法條款之中，可以主要由法院負(fù)責(zé)；建構(gòu)在本質(zhì)上是創(chuàng)造性的，是在窮盡憲法文本含義的情況下發(fā)展新規(guī)則的過程，可以把憲法的含義推向更遠(yuǎn)，是議會(huì)的主要任務(wù)。
勞倫斯·索羅姆對解釋與建構(gòu)概念的使用與惠廷頓稍有不同，其側(cè)重點(diǎn)在于指出解釋與建構(gòu)在行為模式上的差別。索羅姆把憲法適用的過程分為解釋和建構(gòu)前后銜接的兩個(gè)階段，其中解釋是發(fā)現(xiàn)憲法條款語言含義的過程，建構(gòu)是明確憲法條款法律效果的過程。如果可以直接根據(jù)語言含義確定憲法條款的法律效果，那么解釋將成為憲法適用的主要方法，沒有必要再行建構(gòu)。但如果從語言含義中難以確定法律效果，建構(gòu)的意義就凸顯出來，需要在語言含義的基礎(chǔ)上發(fā)展出新的憲法規(guī)范。
隨之而來的問題是，該如何區(qū)分解釋與建構(gòu)？惠廷頓以說明行為與憲法文本的關(guān)聯(lián)度為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為如果對憲法條款含義的說明與憲法文本存在直接關(guān)聯(lián)，便可視之為解釋；如果這種關(guān)聯(lián)比較微弱，就會(huì)進(jìn)入建構(gòu)范疇。
索羅姆更加關(guān)注二者在方法上的差異。在他看來，為了發(fā)現(xiàn)憲法條款的含義，解釋需要遵循關(guān)于語言的經(jīng)驗(yàn)法則，包括語法規(guī)則、語言使用的主要場景和一般習(xí)慣等，因而通常是價(jià)值中立的；相比之下，建構(gòu)超越了對文本語言意義的分析，在明確憲法文本法律效果的時(shí)候，會(huì)受到各種價(jià)值觀念的引導(dǎo)，這些價(jià)值觀念包含了對“法律應(yīng)當(dāng)是什么”的主張，因而具有較強(qiáng)的規(guī)范性。
結(jié)合惠廷頓和索羅姆的討論可知，解釋與建構(gòu)之間不存在一條涇渭分明的界限，如果對憲法含義的說明明顯處于憲法文本的輻射范圍內(nèi)，就可視之為解釋；反之，如果這種說明無法從憲法文本的字面意思中直接推導(dǎo)出來，就應(yīng)當(dāng)視之為建構(gòu)。
綜上所述，雖然惠廷頓和索羅姆論述的側(cè)重點(diǎn)不同，但他們實(shí)際上分享了一個(gè)核心思想，即應(yīng)當(dāng)根據(jù)機(jī)關(guān)職能來確定其在明確憲法含義工作中的權(quán)限。具體而言，法院的主要職能是適用憲法解決糾紛，而非制定規(guī)則，所以只能在憲法文本明確表達(dá)的意思范圍內(nèi)說明憲法的含義；議會(huì)的主要職能是確定和創(chuàng)制規(guī)則，而非解決糾紛，所以應(yīng)當(dāng)在憲法文本意思不明確或者存在漏洞時(shí)出手，澄清或者發(fā)展相關(guān)憲法條款的含義。這對于理解我國的憲法解釋體制具有啟發(fā)意義。
在我國，全國人大常委會(huì)是權(quán)力機(jī)關(guān)，行使立法職權(quán)，有權(quán)通過立法設(shè)定具有普遍約束力的規(guī)則，但不宜直接干預(yù)具體個(gè)案的處理工作；法院則應(yīng)當(dāng)在其職責(zé)范圍內(nèi)保證憲法的準(zhǔn)確適用。就此而言，域外學(xué)者所說的“解釋”，在我國基本對應(yīng)法院在具體應(yīng)用層面對憲法含義的說明，這種說明以憲法文本明確的意思表示為限；域外學(xué)者所說的“建構(gòu)”，基本對應(yīng)我國《憲法》第67條第1項(xiàng)中的“解釋憲法”，意指全國人大常委會(huì)可以在憲法文本含義不明的時(shí)候加以明確，或者在憲法文本存在漏洞的時(shí)候加以填補(bǔ)。
考察我國的法律解釋體制可以印證上述觀點(diǎn)。《憲法》第67條第1項(xiàng)和第4項(xiàng)分別賦予全國人大常委會(huì)憲法解釋權(quán)和法律解釋權(quán)，按照法律解釋的基本原則，為確?！皞€(gè)別法律規(guī)定間事理上的一致性”，這兩處“解釋”的規(guī)范含義應(yīng)當(dāng)基本相同。和立法對憲法解釋的定義付之闕如相比，《立法法》對全國人大常委會(huì)的法律解釋權(quán)作出更加具體的規(guī)定。
根據(jù)該法第48條，全國人大常委會(huì)的法律解釋權(quán)主要適用于“法律的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義”和“法律制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用法律依據(jù)”兩種情形。此外，根據(jù)《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》，最高人民法院、最高人民檢察院、國務(wù)院及其主管部門可以在各自職權(quán)范圍內(nèi)對如何具體應(yīng)用法律進(jìn)行解釋。
由此可見，全國人大常委會(huì)的法律解釋行為主要是立法性的，是在法律文本無法為解決爭議提供有效指引的條件下對規(guī)則的確立與發(fā)展。司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的所謂解釋是對法律已有含義的揭示與說明，附隨于司法權(quán)或行政權(quán)發(fā)揮規(guī)范效力。照此邏輯，全國人大常委會(huì)對憲法的解釋也應(yīng)當(dāng)是立法性的，主要功能是確立可以普遍適用的憲法規(guī)則；其他國家機(jī)關(guān)可以在行使職權(quán)的過程中說明憲法含義，此種說明應(yīng)當(dāng)具有“語言上的顯見性”，通過簡單的語義分析即可得出結(jié)論。
2.“解釋”的規(guī)范成因
根據(jù)上文的論述可知，在依靠語義分析無法得知憲法含義的時(shí)候，就是需要解釋憲法的時(shí)候。至于語義分析方法用盡的原因，可以從微觀與宏觀兩個(gè)維度展開。
從微觀維度來看，語義分析用盡主要發(fā)生在兩種情形之下。其一，憲法語詞的含義邊界不清，據(jù)此不能準(zhǔn)確判定憲法的調(diào)整范圍。例如，憲法關(guān)于公民基本權(quán)利的規(guī)定，有時(shí)存在范圍不夠清楚的問題，需要綜合考量多種因素才能加以確定。
其二，憲法語詞有歧義，可能導(dǎo)致人們產(chǎn)生不同理解。一般情況下，對于有歧義的語詞可以通過結(jié)合語境確定其具體含義，但不排除在某些情形下歧義仍然存在。例如，根據(jù)《憲法》第67條第3項(xiàng)，全國人大常委會(huì)可以對全國人大制定的法律進(jìn)行“部分補(bǔ)充和修改”。關(guān)于如何理解其中的“部分”，至少有“質(zhì)”和“量”兩個(gè)不同維度的解讀，由此得出的結(jié)論將直接決定全國人大常委會(huì)的修法行為合憲與否。
從宏觀維度來看，語義分析方法用盡同樣有兩種情形。
其一，不同憲法條款之間可能存在張力，給憲法適用造成困惑。例如，憲法在規(guī)定公民言論自由的同時(shí)，也規(guī)定公民的人格尊嚴(yán)不受侵犯。當(dāng)言論自由與人格尊嚴(yán)發(fā)生沖突時(shí)，需要通過解釋予以化解。
其二，實(shí)踐中出現(xiàn)了新情況，現(xiàn)有憲法規(guī)范難以有效應(yīng)對。例如，我國的國家安全機(jī)關(guān)成立于1983年，晚于現(xiàn)行憲法的生效時(shí)間，而現(xiàn)行憲法并沒有就國家安全機(jī)關(guān)作出規(guī)定。全國人大常委會(huì)于1983年9月通過《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國家安全機(jī)關(guān)行使公安機(jī)關(guān)的偵查、拘留、預(yù)審和執(zhí)行逮捕的職權(quán)的決定》，明確了國家安全機(jī)關(guān)的性質(zhì)和職能，被認(rèn)為是我國最接近憲法解釋的一次實(shí)踐。
（二）解釋憲法的實(shí)踐動(dòng)因
針對憲法解釋的實(shí)踐場景，我國學(xué)者長期沿用域外抽象解釋和具體解釋二分的分析框架，并表達(dá)出對具體解釋的青睞。然而，這種界分可能并不準(zhǔn)確。我國憲法解釋的立法性特征決定了它只能是抽象解釋。這種抽象解釋不是憑空產(chǎn)生，而是以問題為中心，是對憲法實(shí)施過程中出現(xiàn)的合憲性疑問的預(yù)防與回應(yīng)。
1.我國的憲法解釋應(yīng)當(dāng)是抽象解釋
把憲法解釋區(qū)分為抽象解釋和具體解釋兩種類型，是當(dāng)前國內(nèi)主流的憲法解釋分類方法。其中具體解釋是指法院在解決個(gè)案糾紛的過程中對憲法所作的解釋，抽象解釋是指有權(quán)機(jī)關(guān)在審查法律規(guī)范合憲性的過程中所作的解釋。
域外經(jīng)驗(yàn)表明，具體解釋在實(shí)踐中比抽象解釋更加活躍。例如，有學(xué)者觀察到，“真正的憲法解釋，從來都不是對憲法條文抽象的、原則性的解釋，而是一定要和具體的個(gè)案相關(guān)聯(lián)。只有在碰到個(gè)案的時(shí)候，在抽象層面清晰可觀的憲法規(guī)范才變得模糊不定?！毕啾戎拢蛲鈬胰绲聡m然也有抽象解釋制度，但僅處于補(bǔ)充、從屬的地位，“憲法學(xué)者大都主張應(yīng)盡可能避免做這種抽象審查，其理由就在于維護(hù)違憲審查的‘司法性質(zhì)’，使違憲審查權(quán)恪守權(quán)力分立的界限，避免使憲法解釋成為‘立法’乃至‘修憲’”。
以域外經(jīng)驗(yàn)為鑒，國內(nèi)學(xué)者在分析我國的憲法解釋類型時(shí)表現(xiàn)出頗為矛盾的心態(tài)：
就具體解釋而言，學(xué)者們欣賞具體解釋的積極效用，認(rèn)為“憲法解釋只有和憲法適用聯(lián)系在一起、只有和具體的個(gè)案聯(lián)系在一起，才有其存在的合理根據(jù)”，但同時(shí)也看到，具體解釋“經(jīng)常與憲法訴訟或憲法訴愿相聯(lián)系。由于我國目前沒有建立起真正的憲法訴訟制度，所以具體解釋較為少見”。
就抽象解釋而言，有學(xué)者清楚認(rèn)識到“我國憲法所規(guī)定的全國人大常委會(huì)的憲法解釋權(quán)顯然是一種普遍的、抽象的、統(tǒng)一的解釋，而不是具體的個(gè)案性解釋”，同時(shí)又認(rèn)為“這種脫離了個(gè)案載體的抽象性解釋，難免會(huì)流于空泛甚至?xí)蔀槠辗ㄐ缘慕庹f和宣傳”。
針對國內(nèi)學(xué)者的這種矛盾心態(tài)，本文認(rèn)為可以從三個(gè)層面予以紓解。
第一，前已述及，全國人大常委會(huì)是我國的立法機(jī)關(guān)，并不裁決具體個(gè)案，由其作出的憲法解釋是立法性而非應(yīng)用性的。這就決定了我國的憲法解釋應(yīng)當(dāng)是抽象解釋，主要在一般性層面展開，不應(yīng)當(dāng)受制于具體案情。負(fù)責(zé)裁決個(gè)案的法院可以對沒有爭議的憲法條款的含義作出說明，但這種說明在我國不屬于憲法解釋。
第二，抽象解釋既不同于全國人大常委會(huì)的立法行為，也有別于全國人大的修憲行為。和全國人大常委會(huì)的立法相比，憲法解釋應(yīng)當(dāng)遵循更嚴(yán)格的程序并因此享有更高的效力位階。如果把憲法解釋與法律等同視之，它就可以被后來的法律所修改，無法發(fā)揮約束立法的功能，甚至憲法解釋制度的必要性也會(huì)因此大打折扣。和修憲行為相比，憲法解釋對憲法含義的發(fā)展受到更嚴(yán)格的限制。憲法解釋原則上應(yīng)當(dāng)以憲法文本所能承載的最大含義范圍為限；即使在少數(shù)時(shí)候?yàn)榱颂钛a(bǔ)憲法文本的漏洞而進(jìn)入憲法續(xù)造范疇，也仍然應(yīng)當(dāng)以不突破“法秩序的意義整體”為底線。如果解決系爭問題可能改變“法秩序的意義整體”，那就應(yīng)當(dāng)訴諸修憲而非憲法解釋。
第三，抽象解釋不是憑空產(chǎn)生的，憲法實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)均可為解釋憲法提供契機(jī)。在我國，解釋憲法的核心目的是更好地實(shí)施憲法?，F(xiàn)行憲法頒行之初即有學(xué)者指出，“憲法是對國家基本問題的原則規(guī)定，如果沒有專門機(jī)關(guān)對實(shí)施中出現(xiàn)的問題作出合乎憲法精神的解釋，就不利于憲法的貫徹執(zhí)行”。近年來亦有學(xué)者指出，憲法實(shí)施“離不開對憲法條文的解釋，因?yàn)閼椃▽?shí)施的目標(biāo)是將憲法應(yīng)用于特定事件，其任務(wù)就是使憲法在特定情形中得以具體化，這個(gè)具體化的過程就是解釋憲法的過程”。
就此而言，我國的憲法解釋是以問題為導(dǎo)向的，它旨在解決憲法實(shí)施過程中出現(xiàn)的憲法疑問，在解決問題的同時(shí)創(chuàng)設(shè)可被普遍適用的規(guī)則。法院在司法裁判過程中遇到的個(gè)案是我國憲法解釋的動(dòng)力來源之一，但全國人大常委會(huì)由此而作出的憲法解釋應(yīng)當(dāng)高于個(gè)案，在超脫于個(gè)案語境的條件下明確憲法的含義和適用規(guī)則，如此既符合憲法對全國人大常委會(huì)的職能定位，也可避免對法院裁決個(gè)案造成不當(dāng)干預(yù)。
2.憲法實(shí)施的各環(huán)節(jié)均可催生憲法解釋
一般認(rèn)為，我國憲法實(shí)施包括憲法執(zhí)行、憲法適用和憲法遵守等主要環(huán)節(jié)，其中憲法執(zhí)行是指國家機(jī)關(guān)直接依據(jù)憲法行使公共管理職能，憲法適用是指全國人大及其常委會(huì)適用憲法解決爭議，憲法遵守是指一切國家機(jī)關(guān)、政黨、社會(huì)組織和個(gè)人遵循憲法規(guī)定從事各種行為。從以上描述性定義可以看出，憲法執(zhí)行和憲法適用與憲法直接相關(guān)，均有可能為解釋憲法創(chuàng)造契機(jī)。公權(quán)力主體的憲法遵守行為可以被憲法執(zhí)行和憲法適用吸收，私主體的憲法遵守行為不是憲法的直接調(diào)整對象，基本不會(huì)產(chǎn)生憲法解釋需求。
此處需要注意的是，中國共產(chǎn)黨是特殊的憲法遵守主體。一方面，憲法實(shí)施必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，“全國人大常委會(huì)是政治機(jī)關(guān)，基于政治的理由作出憲法解釋是其首要職責(zé)和任務(wù)”。另一方面，黨要帶頭尊崇和執(zhí)行憲法，“把貫徹憲法法律落實(shí)到各級黨委決策施策全過程，堅(jiān)持依法決策、依法施策，守住不與憲法法律相抵觸的底線”。在上述兩種情形中，黨的相關(guān)行為也有可能為解釋憲法提供契機(jī)。為了更準(zhǔn)確地展現(xiàn)憲法實(shí)施對憲法解釋的催生功能，根據(jù)憲法解釋發(fā)生的不同時(shí)間，可以將其分為預(yù)防性解釋與回應(yīng)性解釋兩種類型。
所謂預(yù)防性解釋是指在合憲性爭議發(fā)生之前，為了提高權(quán)力行為的合憲性，在該行為作出之前或者作出的過程之中，由全國人大常委會(huì)對憲法進(jìn)行的解釋。預(yù)防性解釋可以發(fā)生在兩種情形之下。
一是針對某些與憲法相關(guān)的問題，中國共產(chǎn)黨正式作出決策，其所涉及的內(nèi)容可能與對憲法的傳統(tǒng)理解存在不一致，此時(shí)由全國人大常委會(huì)解釋憲法，實(shí)現(xiàn)黨的意志向國家意志的轉(zhuǎn)化，為落實(shí)黨的政策提供根本法保障。例如，根據(jù)《憲法》第6條第2款，我國實(shí)行公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度。2019年黨的十九屆四中全會(huì)有了新的表述，把“公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展”、“按勞分配為主體、多種分配方式并存”以及“社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制”等作為社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度的內(nèi)容，這被認(rèn)為“是社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度內(nèi)涵的重要發(fā)展和深化，是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)思想的重要?jiǎng)?chuàng)新和發(fā)展”。對此，全國人大常委會(huì)可以通過解釋憲法的方式，更新憲法基本經(jīng)濟(jì)制度的內(nèi)涵，為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供更加強(qiáng)有力的根本法保障。
二是在事前和事中合憲性審查過程中，全國人大常委會(huì)認(rèn)為有必要解釋憲法。此種情形之下的憲法解釋既可以由全國人大常委會(huì)主動(dòng)啟動(dòng)，也可以由行使職權(quán)的其他國家機(jī)關(guān)申請啟動(dòng)。前者是指全國人大常委會(huì)在制定、修改法律或者依據(jù)憲法行使其他職權(quán)的動(dòng)議和實(shí)施階段，發(fā)現(xiàn)有必要解釋憲法，并按照憲法解釋的程序要求作出解釋。后者是指其他國家機(jī)關(guān)在直接依據(jù)憲法行使職權(quán)的動(dòng)議和實(shí)施階段，認(rèn)為存在解釋憲法的必要，可以向全國人大常委會(huì)提出憲法解釋請求，并由其決定是否啟動(dòng)憲法解釋程序。
所謂回應(yīng)性解釋是指在合憲性爭議發(fā)生之后，為了妥善解決該爭議，由全國人大常委會(huì)對憲法進(jìn)行的解釋?；貞?yīng)性解釋的發(fā)生場景同樣可以歸納為兩種。
一是在事后合憲性審查過程中進(jìn)行憲法解釋。目前我國事后合憲性審查有多種制度載體，包括備案審查、專項(xiàng)審查、根據(jù)有關(guān)國家機(jī)關(guān)的要求進(jìn)行的審查以及根據(jù)其他國家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民的建議而進(jìn)行的審查。在事后合憲性審查過程中，全國人大常委會(huì)可以判斷是否有必要解釋憲法。
例如，《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定》第5條規(guī)定，“在備案審查工作中落實(shí)健全憲法解釋工作程序的要求，準(zhǔn)確把握和闡明憲法有關(guān)規(guī)定和精神，回應(yīng)社會(huì)有關(guān)方面對涉憲問題的關(guān)切”。本條規(guī)定雖然主要針對備案審查工作而做，但其處理憲法解釋問題的邏輯對其他事后合憲性審查制度載體同樣適用。
二是全國人大常委會(huì)發(fā)現(xiàn)各地區(qū)、各方面對憲法的理解存在不一致，為了統(tǒng)一認(rèn)識而進(jìn)行的解釋。前已述及，關(guān)于全國人大常委會(huì)修改全國人大立法的邊界，理論上可以從“質(zhì)”和“量”兩個(gè)維度加以界定。2018年由全國人大常委會(huì)完成的《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》修改工作，對兩部法律修改的內(nèi)容比較多、幅度比較大。
根據(jù)全國人大憲法和法律委員會(huì)的說明，兩部法律均未改變?nèi)嗣穹ㄔ?、人民檢察院的性質(zhì)、地位、職權(quán)、基本組織體系、基本活動(dòng)準(zhǔn)則等，修改的內(nèi)容都是屬于補(bǔ)充、完善、調(diào)整、優(yōu)化性質(zhì)的，與兩部法律的基本原則不存在相抵觸的情形。這是一種從“質(zhì)”而非“量”的層面界定“部分補(bǔ)充和修改”的思路。為了更有效地回應(yīng)關(guān)于修法工作的合憲性爭議，統(tǒng)一人們對全國人大常委會(huì)修法權(quán)限的認(rèn)識，全國人大常委會(huì)可以做出正式的憲法解釋。
綜合本部分的分析可知，我國憲法解釋有特定的規(guī)范含義，是否啟動(dòng)憲法解釋，要由全國人大常委會(huì)根據(jù)所涉憲法問題的規(guī)范成因做出判斷。憲法解釋既可以發(fā)生在合憲性爭議發(fā)生之前，也可以發(fā)生在合憲性爭議發(fā)生之后。合憲性審查是產(chǎn)生憲法解釋需求的重要但非唯一場域，其他憲法實(shí)施環(huán)節(jié)同樣可以為解釋憲法創(chuàng)造條件。一言以蔽之，解釋憲法是一項(xiàng)獨(dú)立的職權(quán)，不以開展合憲性審查為前提條件。
四、合憲性審查與憲法解釋的關(guān)聯(lián)
為了提高合憲性審查結(jié)論的說服力，全國人大常委會(huì)可以在審查過程中對憲法的含義作出說明，但這些說明并非天然屬于憲法解釋。有關(guān)憲法含義的說明要實(shí)現(xiàn)向憲法解釋的轉(zhuǎn)化，除了應(yīng)當(dāng)符合上文所述解釋憲法的規(guī)范成因，還要符合特定的程序標(biāo)準(zhǔn)。
（一）說明憲法含義是合憲性審查的內(nèi)在要求
1.合憲性審查的兩類權(quán)力基礎(chǔ)
和域外國家注重事后審查的做法不同，我國正在建構(gòu)的是覆蓋事前、事中和事后各環(huán)節(jié)的合憲性審查制度，是一種“全鏈條”的審查模式。其中，事前審查是指在公權(quán)力行為動(dòng)議階段的審查；事中審查是指在作出公權(quán)力行為過程中的審查，比如在法律草案起草、審議或討論階段的審查；事后審查是指在公權(quán)力行為作出之后、實(shí)施過程中的審查。它們雖然都被冠以“合憲性審查”的稱謂，但依據(jù)的權(quán)力基礎(chǔ)并不相同。事前和事中審查主要依據(jù)全國人大常委會(huì)享有的立法權(quán)，事后審查主要依據(jù)其所享有的監(jiān)督權(quán)。
在事前和事中階段，開展合憲性審查是全國人大常委會(huì)依憲行使職權(quán)的應(yīng)有之義，其規(guī)范基礎(chǔ)是憲法確立的法治原則?！稇椃ā沸蜓宰詈笠痪湟?guī)定：“全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)?！庇纱诵玖藨椃ǖ淖罡叻傻匚?。
為了使憲法的最高法律地位在規(guī)范層面得到保障，《憲法》第5條對法治原則作出系統(tǒng)規(guī)定。其中第1款明確宣告“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”。在當(dāng)代中國，“依法治國，首先是依憲治國”，“最關(guān)鍵的制度措施，就是要將依憲立法作為立法工作的基本原則，依憲治國必須要從法治工作的源頭和起始環(huán)節(jié)抓起，立法工作是全面依法治國各項(xiàng)法治工作的邏輯起點(diǎn)，有‘良法’才能有‘善治’”。
第2款規(guī)定“國家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)”，其中的“法制”是一個(gè)體系性概念，包括了立法、執(zhí)法、司法和守法等法律規(guī)范制定和實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)。在所有這些環(huán)節(jié)中，憲法是不可被突破的底線，只有在“每一個(gè)立法環(huán)節(jié)都把好憲法關(guān)”，才能從源頭上推動(dòng)憲法規(guī)則、原則和精神的落實(shí)。
第3款要求“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”，再次確認(rèn)憲法最高法律地位的同時(shí)，客觀上要求立法機(jī)關(guān)在制定法律法規(guī)過程中自覺接受憲法的規(guī)范和引導(dǎo)，盡可能降低法律法規(guī)與憲法相抵觸的風(fēng)險(xiǎn)。
第4款和第5款分別從積極遵守和反對特權(quán)兩個(gè)維度確立了憲法的普遍約束力。對于應(yīng)受憲法約束的全國人大常委會(huì)而言，這意味著應(yīng)當(dāng)主動(dòng)采取措施使自身行為與憲法相一致。
2023年修改后的《立法法》直接體現(xiàn)了上述邏輯的要求。根據(jù)該法第23條和第36條，全國人大常委會(huì)在審議法律草案過程中，全國人大憲法和法律委員會(huì)應(yīng)當(dāng)對其中涉及的合憲性問題予以說明。此種合憲性審查依據(jù)的不是憲法監(jiān)督權(quán)，而是法治原則之下立法應(yīng)當(dāng)符合憲法的基本要求。對全國人大常委會(huì)而言，只要決定行使立法權(quán)，就必須對立法進(jìn)行合憲性審查，這是其應(yīng)盡的義務(wù)。
在事后階段，全國人大常委會(huì)開展合憲性審查依據(jù)的是其所享有的監(jiān)督權(quán)。所謂監(jiān)督權(quán)是指“各級人民代表大會(huì)及其常委會(huì)為全面保證國家法律的實(shí)施和維護(hù)人民的根本利益，防止行政、司法機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，通過法定的方式和程序，對由它產(chǎn)生的國家機(jī)關(guān)實(shí)施的檢查、調(diào)查、督促、糾正、處理的強(qiáng)制性權(quán)力”，監(jiān)督憲法實(shí)施是監(jiān)督權(quán)的重要組成部分。
對全國人大常委會(huì)而言，監(jiān)督權(quán)源自其在憲法中的地位。全國人大常委會(huì)是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)，根據(jù)民主集中制原則的要求，國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、國家監(jiān)察委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督，關(guān)于行使權(quán)力是否合憲的監(jiān)督自然也被包括在內(nèi)。在地方層面，地方各級人大及其常委會(huì)雖然不是由全國人大常委會(huì)產(chǎn)生，但同樣要受其監(jiān)督。
監(jiān)督權(quán)中包含的合憲性審查權(quán)在憲法和法律規(guī)范上有直接體現(xiàn)。根據(jù)《憲法》第67條第7項(xiàng)和第8項(xiàng)，全國人大常委會(huì)有權(quán)撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令，有權(quán)撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議。遵循相同的邏輯，《立法法》第108條第1項(xiàng)和第2項(xiàng)作了更加細(xì)致的規(guī)定，把自治條例和單行條例也納入進(jìn)來。
由此可以認(rèn)為，即便《憲法》第67條沒有規(guī)定由全國人大常委會(huì)監(jiān)督憲法的實(shí)施，它仍然可以在事后基于監(jiān)督權(quán)開展合憲性審查。同前述以立法權(quán)為基礎(chǔ)的合憲性審查相比，以監(jiān)督權(quán)為基礎(chǔ)的合憲性審查的突出特征在于，全國人大常委會(huì)對于是否行使監(jiān)督權(quán)、是否開展合憲性審查享有較大的自由裁量空間。比較而言，同為全國人大常委會(huì)的職權(quán)，以立法權(quán)為基礎(chǔ)的合憲性審查強(qiáng)調(diào)的是其受羈束的一面，以監(jiān)督權(quán)為基礎(chǔ)的合憲性審查強(qiáng)調(diào)的是其自主決定的一面。
針對以上論述可能出現(xiàn)的疑問是：既然合憲性審查可以分別依據(jù)立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)作出，那么《憲法》第67條第1項(xiàng)授權(quán)全國人大常委會(huì)“監(jiān)督憲法的實(shí)施”豈不成了多余的規(guī)定？答案是否定的。“監(jiān)督憲法的實(shí)施”自有其存在價(jià)值，全國人大常委會(huì)可以依據(jù)該職權(quán)發(fā)揮諸多重要功能。
一是指導(dǎo)功能。這主要表現(xiàn)為，其他公權(quán)力主體在依據(jù)憲法行使職權(quán)過程中，對憲法該如何理解、如何適用產(chǎn)生疑問，可以向全國人大常委會(huì)進(jìn)行合憲性咨詢，由全國人大常委會(huì)提供權(quán)威指導(dǎo)意見，協(xié)助其他公權(quán)力主體正確實(shí)施憲法。
二是協(xié)調(diào)功能。這主要是指對黨的政策與憲法的協(xié)調(diào)。一方面，全國人大常委會(huì)可以針對特定憲法問題向黨的決策機(jī)構(gòu)提供意見和建議；另一方面，黨的政策被明確提出之后，全國人大常委會(huì)需要對憲法能夠在多大程度上吸收和容納黨的政策進(jìn)行評估，在此基礎(chǔ)上決定是否以及如何完善和發(fā)展憲法。
三是預(yù)防和兜底功能。我國憲法在實(shí)施過程中，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)新情況、新問題，需要在憲法層面就如何應(yīng)對新情況、解決新問題提出辦法，此時(shí)全國人大常委會(huì)就當(dāng)仁不讓。例如，“2016年9月，十二屆全國人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議根據(jù)憲法精神和有關(guān)法律原則，采取創(chuàng)制性辦法，及時(shí)妥善處理有關(guān)省拉票賄選案給地方人大工作帶來的新問題”。
與上述諸功能相比，合憲性審查雖然同為推進(jìn)憲法實(shí)施、維護(hù)憲法權(quán)威的重要方法，但它對“監(jiān)督憲法的實(shí)施”這一規(guī)定沒有強(qiáng)烈的依賴性。對于合憲性審查工作而言，《憲法》中“監(jiān)督憲法的實(shí)施”的主要意義在于，可以進(jìn)一步督促全國人大及其常委會(huì)健全工作流程和方法，使合憲性審查工作可以更加科學(xué)、高效地開展。
2.在合憲性審查過程中說明憲法含義的功能
隨著我國合憲性審查工作的深入開展，全國人大常委會(huì)開始直面實(shí)踐中存在的憲法爭議，并對其作出公開回應(yīng)。在此過程中，全國人大常委會(huì)有時(shí)會(huì)對憲法的含義作出說明。由于合憲性審查的權(quán)力基礎(chǔ)不同，此類說明的功能存在差異，有必要予以區(qū)分。
對于基于立法權(quán)的合憲性審查而言，說明憲法含義主要有兩大功能。
一是全國人大常委會(huì)借此進(jìn)行自我證成，論證自身行為符合憲法。前已論證，基于立法權(quán)的合憲性審查對全國人大及其常委會(huì)而言是一項(xiàng)應(yīng)盡的法定義務(wù)，它們是否履行了此項(xiàng)義務(wù)以及履行義務(wù)的效果如何，均須通過特定方法作出判斷。全國人大憲法和法律委員會(huì)在審議法律草案的過程中對涉及的合憲性問題進(jìn)行說明，事實(shí)上就是對憲法規(guī)范和法律草案進(jìn)行對照分析的過程。在此過程中，全國人大憲法和法律委員會(huì)將不可避免地對相關(guān)憲法條款的含義作出說明，澄清系爭行為與憲法的關(guān)系，從而證成立法的合憲性，證明自身確實(shí)在認(rèn)真履行依憲立法的義務(wù)。
二是主動(dòng)接受監(jiān)督，彰顯自身作為民意代表機(jī)關(guān)的正當(dāng)性。從政治維度看，全國人大常委會(huì)代表的是人民意志，應(yīng)當(dāng)接受人民的監(jiān)督。但是，人民是一種抽象的政治存在，無法以時(shí)刻在場的方式開展監(jiān)督。相比之下，程序性監(jiān)督是一種可取的替代方案。全國人大常委會(huì)公開說明憲法的含義，可以使其立法行為處于公民的密切關(guān)注之下。雖然公民不等于人民，但公民可以圍繞相關(guān)問題展開溝通、商談和辯論，由此形成的民主壓力，同樣可以督促全國人大常委會(huì)的行為盡可能與憲法相一致。
此外，公民還可以據(jù)此對全國人大常委會(huì)是否認(rèn)真履行憲法職責(zé)作出判斷。全國人大常委會(huì)對憲法含義的說明未必絕對正確，如果其提供的是一種可爭辯的方案，且相關(guān)論證表現(xiàn)出對相關(guān)問題的審慎思考，即可被認(rèn)為較好履行了依憲立法的職責(zé)。
對于基于監(jiān)督權(quán)的合憲性審查而言，說明憲法含義的功能主要表現(xiàn)為增強(qiáng)審查結(jié)論權(quán)威性，說服其他國家機(jī)關(guān)予以接受。有學(xué)者在分析司法裁判的依據(jù)時(shí)，把對裁判結(jié)論起到支撐和證立效果的理由分為兩類：一類是實(shí)質(zhì)理由，即通過其內(nèi)容來支持某個(gè)法律論斷的理由，它的支持力完全取決于內(nèi)容；另一類是權(quán)威理由，即因其他條件而非其內(nèi)容來支持某個(gè)法律論斷的理由，這些條件中最重要的是來源，包括裁判依據(jù)提供者的身份、地位和選擇等因素。借鑒這一分析框架，可以將支持基于監(jiān)督權(quán)的合憲性審查結(jié)論的原因分為兩種。
一種源自審查機(jī)關(guān)即全國人大常委會(huì)在國家權(quán)力體系中所處的地位，另一種則源自全國人大常委會(huì)為論證審查結(jié)論而提出的論據(jù)。全國人大常委會(huì)固然可以憑借最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)常設(shè)機(jī)關(guān)的地位，要求其他國家機(jī)關(guān)服從其所得出的審查結(jié)論，但在注重提高合憲性審查能力和質(zhì)量的當(dāng)下，這是不夠的。對此，全國人大常委會(huì)進(jìn)行詳細(xì)的憲法說理，在說明相關(guān)憲法條款含義的同時(shí)指出系爭行為的違憲情狀，讓被審查機(jī)關(guān)充分認(rèn)識到自己的行為為何被糾正，可以進(jìn)一步增強(qiáng)審查結(jié)論的說服力，減少被審查機(jī)關(guān)的抗拒心理，提高解決合憲性問題的效率。
（二）說明憲法含義與憲法解釋的或然性關(guān)聯(lián)
既然全國人大常委會(huì)在合憲性審查過程中有必要說明憲法的含義，那么能否直接視之為憲法解釋？受美國和德國經(jīng)驗(yàn)的影響，不少學(xué)者傾向于得出肯定的答案，對此本文并不贊同。在美國，憲法解釋由法院作出，根據(jù)法院在權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地位產(chǎn)生約束力，法院的等級越高，憲法解釋對下級法院和其他權(quán)力分支的約束力越強(qiáng)。在德國，憲法解釋的約束力源自《憲法法院法》，該法第31條規(guī)定，聯(lián)邦憲法法院的決定對聯(lián)邦與各州的權(quán)力主體均具有約束力，其效力與一般法律相當(dāng)。
應(yīng)當(dāng)看到，美、德兩國憲法解釋的生成邏輯在我國的制度環(huán)境下很難成立。首先，在我國，雖然全國人大常委會(huì)享有憲法解釋權(quán)，但實(shí)踐中對憲法含義作出說明的往往不是全國人大常委會(huì)。在事前和事中審查階段，主要由全國人大憲法和法律委員會(huì)就法律草案的合憲性問題進(jìn)行說明；在事后審查階段，主要由全國人大常委會(huì)法工委就其初步得出的審查結(jié)論給出理由。對憲法含義的說明通常包含在上述說明或理由當(dāng)中。
問題在于，無論是全國人大憲法和法律委員會(huì)還是全國人大常委會(huì)法工委，它們在主體資格上都不能代表全國人大常委會(huì)，由它們作出的行為之效果并不當(dāng)然地及于全國人大常委會(huì)。其次，盡管一份生效的法律或?qū)彶榻Y(jié)論在程序上要經(jīng)過全國人大常委會(huì)表決，但全國人大常委會(huì)表決的對象是法律草案或者審查結(jié)論本身，而非對憲法含義的說明，后者可以對全國人大常委會(huì)的表決行為起到輔助作用，但不會(huì)因?yàn)楸頉Q而獲得規(guī)范效力。最后，如果罔顧主體和程序上的差異，強(qiáng)行將對憲法含義的說明當(dāng)作憲法解釋，不僅存在名不副實(shí)的問題，還會(huì)因?yàn)樗鼈儧]有強(qiáng)制約束力而降低憲法解釋的權(quán)威性，最終會(huì)弱化憲法解釋制度的價(jià)值。
在我國的制度和規(guī)范語境下，合憲性審查過程中有關(guān)憲法含義的說明只有符合特定條件才能轉(zhuǎn)化為憲法解釋，本文將其歸納為實(shí)體和程序兩個(gè)方面。所謂實(shí)體性要件是指說明憲法含義應(yīng)當(dāng)發(fā)生在真正需要解釋憲法的情形之中。前文對此已經(jīng)作出系統(tǒng)總結(jié)，主要包括特定憲法條款的邊界不清、存在無法消除的歧義、不同條款之間存在張力以及出現(xiàn)了憲法未曾涉及的新情況等四種情形。據(jù)此，如果審查機(jī)關(guān)在合憲性審查過程中只是對審查對象是否合憲作出判斷，或者只是對不存在爭議的憲法條款的含義進(jìn)行說明和強(qiáng)調(diào)，就不能視之為憲法解釋。
所謂程序性要件是指說明憲法含義應(yīng)當(dāng)經(jīng)過特定程序的轉(zhuǎn)化才能成為憲法解釋。此處的程序主要是指更加嚴(yán)格的多數(shù)決以及公布流程。憲法是根本法，是人民意志的集中體現(xiàn)和規(guī)范表達(dá)。在人民無法直接出場的條件下，對憲法的發(fā)展和完善要訴諸更加民主的機(jī)制，以保證相關(guān)調(diào)整符合人民意志。這在我國憲法修改程序中有直接體現(xiàn)。根據(jù)《憲法》第64條，憲法的修改要由全國人大常委會(huì)或者1/5以上的全國人大代表提議，并由全國人大以全體代表的2/3以上的多數(shù)通過。
以此為參照，憲法解釋也應(yīng)當(dāng)適用比其他職權(quán)更嚴(yán)格的程序機(jī)制。鑒于全國人大常委會(huì)行使其他職權(quán)以全體委員的過半數(shù)為有效標(biāo)準(zhǔn)，憲法解釋案的通過標(biāo)準(zhǔn)以不少于全體委員的2/3為宜。憲法解釋案表決通過之后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)在全國人大常委會(huì)公報(bào)、中國人大網(wǎng)以及全國公開發(fā)行的報(bào)紙上刊載，以在全國人大常委會(huì)公報(bào)上刊登的文本為標(biāo)準(zhǔn)文本。
由于憲法解釋案的作出要適用比合憲性審查決定更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，所以憲法解釋不能像美國或德國那樣隨合憲性審查決定的作出而生效，而是要有相對獨(dú)立的生成機(jī)制。具體而言，在合憲性審查過程中，面對合憲性爭議，應(yīng)當(dāng)先由承擔(dān)具體審查工作的機(jī)構(gòu)判斷是否有必要解釋憲法。
如其認(rèn)為有必要，應(yīng)向全國人大常委會(huì)提出憲法解釋建議，由全國人大常委會(huì)對解釋憲法的必要性進(jìn)行復(fù)核。如全國人大常委會(huì)復(fù)核無異議，則正式啟動(dòng)憲法解釋審議程序，并以不少于全體委員2/3的多數(shù)表決通過憲法解釋案。憲法解釋作出之后，在事前和事中審查階段，由全國人大憲法和法律委員會(huì)據(jù)此對法律草案的合憲性作出說明，繼續(xù)推動(dòng)立法工作流程；在事后審查階段，由全國人大常委會(huì)法工委據(jù)此得出合憲性審查結(jié)論，督促被審查機(jī)關(guān)主動(dòng)糾正違憲行為，或者直接由全國人大常委會(huì)按照過半數(shù)標(biāo)準(zhǔn)作出合憲性審查決定。
五、結(jié)論
新中國成立以來歷部憲法文本的變遷表明，憲法解釋和監(jiān)督憲法實(shí)施一直被視為兩項(xiàng)獨(dú)立的職權(quán)。隨著國家重視加強(qiáng)保障憲法實(shí)施的機(jī)制，憲法解釋和監(jiān)督憲法實(shí)施的關(guān)系越發(fā)密切，但具體該如何界定二者之間的關(guān)系，特別是在當(dāng)下如何界定憲法解釋與合憲性審查的關(guān)系，是憲法起草者留下的開放議題。
從我國憲法實(shí)施和監(jiān)督的規(guī)范與實(shí)踐出發(fā)，本文認(rèn)為：第一，我國憲法解釋有其特定含義，只有同時(shí)符合實(shí)體和程序要件的行為才可以稱之為憲法解釋；第二，合憲性審查是產(chǎn)生憲法解釋需求的重要場所，但其他非合憲性審查場合同樣可以為解釋憲法提供契機(jī)；第三，根據(jù)權(quán)力基礎(chǔ)的不同，我國的合憲性審查可以劃分為兩種類型，說明憲法含義在兩類審查活動(dòng)中發(fā)揮不同功能；第四，合憲性審查過程中對憲法含義的說明是否轉(zhuǎn)化為憲法解釋，由全國人大常委會(huì)自行判斷。上述四個(gè)核心論點(diǎn)可以被進(jìn)一步提煉為一句話：憲法解釋不一定發(fā)生在合憲性審查過程之中，合憲性審查過程之中對憲法含義的說明亦并不都屬于憲法解釋。
厘清憲法解釋與合憲性審查的關(guān)系，對于協(xié)調(diào)推進(jìn)憲法解釋與合憲性審查工作具有重要意義。對于全國人大常委會(huì)而言，當(dāng)務(wù)之急是明確憲法解釋的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)和程序機(jī)制。以此為基礎(chǔ)，在事前和事中審查階段，應(yīng)當(dāng)積極把握已經(jīng)出現(xiàn)的憲法解釋契機(jī)，通過及時(shí)解釋憲法，為法律的制定和修改提供根本法依據(jù)。在事后審查階段，即便沒有正式作出合憲性審查決定，在必要的時(shí)候也可以解釋憲法。
此外，本文的研究結(jié)論也可為全國人大常委會(huì)之外的其他國家機(jī)關(guān)參與憲法解釋工作提供參考。除全國人大常委會(huì)之外，其他國家機(jī)關(guān)不同程度地享有規(guī)范制定權(quán)和監(jiān)督權(quán)，它們同樣可以以這兩類權(quán)力為基礎(chǔ)在其職權(quán)范圍內(nèi)開展合憲性審查，在此過程中可以提出本機(jī)關(guān)對憲法的理解和認(rèn)識。如果相關(guān)憲法問題尚未達(dá)到解釋憲法的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)，就應(yīng)當(dāng)予以認(rèn)可和支持，以鼓勵(lì)其充分運(yùn)用憲法，在實(shí)踐中豐富對憲法條款的認(rèn)知，讓可能存在的對同一條款的不同理解在實(shí)踐中展開競爭，為全國人大常委會(huì)正式作出憲法解釋創(chuàng)造條件。如果相關(guān)憲法問題已經(jīng)符合解釋憲法的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)，那么其他國家機(jī)關(guān)不得自行解釋，而是要及時(shí)請求全國人大常委會(huì)作出憲法解釋。
作者：朱學(xué)磊，中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員。
來源：《中國法律評論》2024年第5期。
