習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立70周年大會上的講話中強調(diào)指出：必須堅持充分發(fā)揮人大代表作用。人大代表肩負人民賦予的光榮職責，要站穩(wěn)政治立場，忠實代表人民利益和意志，依法參加行使國家權(quán)力，當好黨和國家聯(lián)系人民群眾的橋梁。各國家機關(guān)要支持和保障人大代表依法履職，健全聯(lián)系代表的制度機制，豐富人大代表聯(lián)系人民群眾的內(nèi)容和形式。
黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，我國社會主義民主政治不斷得到完善和發(fā)展，在保障人民當家作主權(quán)利、充分發(fā)揮人民代表大會制度作為根本政治制度的制度功能方面進行了很多符合實際和國情的改革措施，有力地推動了人民代表大會制度的建設(shè)。其中，在充分發(fā)揮人大代表作用方面，有兩項改革措施特別引人矚目。一是如何發(fā)揮往屆人大代表的作用；二是如何對人大代表的履職狀況進行科學評估。這兩項改革措施都有很強的創(chuàng)新性，但又符合人民代表大會制度本身的要求。
一、 充分發(fā)揮往屆人大代表的積極作用
根據(jù)我國現(xiàn)行選舉法、代表法等法律的規(guī)定，人大代表履職必須是依法參與本屆人大工作和活動的本屆人大代表，對于曾經(jīng)擔任過人大代表的人，在法律上已經(jīng)不具有代表身份，所以，既不享有代表職權(quán)，也無須履行代表職責。但從中國的實際情況來看，除了少數(shù)往屆代表因為個人不積極履職或者個人品格有問題，絕大多數(shù)往屆代表本身不再擔任代表都不是能力和品格的問題，而是地方人大選舉中需要不斷補充新鮮血液，增強人大代表隊伍的活力。但往屆代表通常都是各個單位中的佼佼者，能夠當選代表，是選民信得過、本人有能力。因為本屆選舉不能繼續(xù)當選代表，對于代表本人來說可能沒有失去什么，但是對于往屆代表所在的選區(qū)或選舉單位以及人大常委會來說，可能存在一定的損失。因為往屆代表都富有經(jīng)驗，絕大多數(shù)都能夠有效履職，相對于非代表人士或者新選的本屆代表來說，從事選民所期待的代表應(yīng)當履行的職責來說，往屆代表更有經(jīng)驗上的優(yōu)勢。如果往屆代表本人仍有意愿服務(wù)于選民或者是地方人大的話，在制度上不給予一定的途徑和方式來發(fā)揮往屆代表的積極作用確實對于人民代表大會制度的代表素質(zhì)建設(shè)來說，相當可惜。所以，與西方國家的議會制度不同的是，我國的各級人大代表不是專職的，絕大多數(shù)來自生產(chǎn)和工作第一線，接觸實際，了解民生，不需要為特殊利益集團服務(wù)。即便是往屆人大代表，這個群體仍然可以為人民代表大會制度建設(shè)服務(wù)。
這一方面，廣東省珠海市開展了很好的試點。為進一步探索用好往屆人大代表這一寶貴財富的珠海路徑，2024年4月23日，珠海市人大常委會召開全市深入開展發(fā)揮往屆人大代表優(yōu)勢作用試點工作部署會。會議傳達學習了全國人大、省人大和市委有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對珠海市開展發(fā)揮往屆人大代表優(yōu)勢作用的批示指示精神，以及全國人大常委會、省人大常委會代表工作委員會蒞珠調(diào)研情況。珠海香洲區(qū)人大常委會介紹了2023年探索開展發(fā)揮往屆人大代表優(yōu)勢作用的試點工作經(jīng)驗。各區(qū)人大常委會和功能區(qū)人大工作辦公室圍繞如何積極穩(wěn)妥開展試點工作作交流發(fā)言。
會議認為，要深入學習貫徹習近平總書記關(guān)于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想，進一步提高政治站位，充分認識開展發(fā)揮往屆人大代表優(yōu)勢作用試點工作的重大意義，切實增強做好試點工作的責任感使命感，要發(fā)揚敢闖敢試、敢為人先、埋頭苦干的特區(qū)精神，積極穩(wěn)妥推進試點工作，為堅持好、完善好、運行好人民代表大會制度貢獻特區(qū)力量。要強化思想理論武裝，牢牢把握開展發(fā)揮往屆人大代表優(yōu)勢作用試點工作正確政治方向，引導(dǎo)往屆人大代表樹立“一屆當代表、終身為人民”“人大代表有任期，為黨為民無限期”的理念，繼續(xù)發(fā)揮專業(yè)、行業(yè)、區(qū)域優(yōu)勢，當好黨和國家法律政策的“宣傳員”、收集反映社情民意的“信息員”、密切聯(lián)系群眾的“聯(lián)絡(luò)員”、做好人大工作的“好幫手”。要加強組織領(lǐng)導(dǎo)、完善工作機制，積極探索發(fā)揮往屆人大代表優(yōu)勢作用工作機制和方式方法，強化對發(fā)揮往屆人大代表優(yōu)勢作用的服務(wù)保障，積極穩(wěn)妥推進試點工作取得扎實成效。
充分發(fā)揮往屆人大代表對于人民代表大會制度建設(shè)的重要作用這是不斷健全和完善人民代表大會制度的一個新課題，珠海市的成功經(jīng)驗可以值得進一步推廣。如果把我國的人大代表隊伍作為一個人才隊伍從總體上加以建設(shè)，確實可以推動人民代表大會制度自身的改革。
二、對人大代表履職狀況進行“積分制”評估監(jiān)督
人民代表大會制度是我國的根本政治制度，在保證人民民主，實現(xiàn)人民當家作主方面具有顯著的優(yōu)勢。人民通過選舉產(chǎn)生代表，由代表組成各級國家權(quán)力機關(guān)，人民通過代表行使管理國家和社會事務(wù)的權(quán)力。然而在長期的人大制度建設(shè)中，我們往往只關(guān)注代表構(gòu)成的廣泛性，卻忽視了對代表履職的監(jiān)督。一方面是因為代表人數(shù)眾多，對代表進行監(jiān)督在實踐中存在一定的困難，另一方面是因為監(jiān)督制度的不健全，多年來對代表的監(jiān)督管理松懈，人大代表作用的發(fā)揮主要依靠自身的道德素養(yǎng)，而非制度性的規(guī)范與約束。正是由于制度管理上的缺位，實踐中部分代表履職工作質(zhì)量不高、履職活動效果不佳、與選民聯(lián)系不足，“舉手代表”“榮譽代表”等現(xiàn)象屢見不鮮。為進一步調(diào)動代表的履職積極性，充分發(fā)揮代表作用，各級人大常委會積極進行探索，取得了一定的成效。但由于缺乏制度上的規(guī)范與約束，地方監(jiān)督代表履職的實踐始終是治標不治本。履職評價機制將代表的職責和義務(wù)納入評價范疇，為代表規(guī)范履職提供指引，通過設(shè)置明確的評價標準或要求，對代表履職情況進行科學合理的評價，促進代表積極履職，提高其履職效能，為充分發(fā)揮代表作用提供制度保證。
我國現(xiàn)行法律缺少代表履職評價機制的相關(guān)規(guī)定，僅《代表法》《地方組織法》中提到代表應(yīng)接受選民、原選舉單位的詢問， 向其報告履職情況，但選民、選舉單位是否要對代表的履職工作進行評價，法律并未予以明確。我國學界目前對代表履職評價機制的研究開展得也不夠充分，尚未對履職評價機制的具體內(nèi)涵進行闡述。
2013年重慶市江北區(qū)寸灘街道人大工委首次探索實行“積分制”，為激發(fā)代表的履職積極性，2014年江北區(qū)人大部署在全區(qū)推廣，并制定《江北區(qū)人大常委會代表履職積分制工作方案（試行）》。隨著對積分制探索的不斷深入，各地相繼建立積分考評制，并制定積分考評辦法及細則。重慶市江北區(qū)對于積分制的探索取得了顯著的成效，2014年—2018年出席會議的代表人數(shù)明顯上升，請假代表數(shù)量減少，代表參加履職的次數(shù)也逐年上升，重慶市江北區(qū)的探索證明了積分制有效提高了代表履職的主動性與積極性，歸納總結(jié)江北區(qū)的做法有利于吸收借鑒其工作經(jīng)驗。重慶市江北區(qū)的具體經(jīng)驗如下：一是科學設(shè)置項目和分值。江北區(qū)將十余項代表履職內(nèi)容量化為具體的指標，根據(jù)其法定性、重要程度來設(shè)置不同的分值，將各項分值進行累計相加即為積分。二是規(guī)范積分的操作流程。建立積分檔案。街道人大工委制作《人大代表活動積分登記表》，街道聯(lián)絡(luò)員負責具體的積分登記。定期核對積分。代表填寫《代表活動手冊》，自行記錄活動情況，街道定期通報代表積分，代表可以進行對比，若有“錯重漏”的情況可及時申報反饋。核實匯總上年度積分。三是合理應(yīng)用積分結(jié)果。將積分結(jié)果作為選民評議的重要依據(jù)。街道人大工委將代表的年度積分結(jié)果發(fā)放給參加述職評議的選民，選民對代表評議時不僅要聯(lián)系代表的述職情況，還要參考代表的積分。將積分作為評先評優(yōu)、推薦連任的參考依據(jù)。通過這兩種手段對積分較高的代表進行激勵。
在“積分制”試點中，江蘇省16個地區(qū)中有12個地區(qū)采用積分制，各地將代表履職行為具體化為出席會議、審議報告、提交議案建議、參加視察調(diào)研等項目，并對項目內(nèi)容進行細化、賦分。代表及相關(guān)部門及時記錄并登記代表的履職情況，建立“履職檔案”?！奥穆殭n案”的建立是對代表履職進行評價的前提，與大數(shù)據(jù)“互聯(lián)網(wǎng)+”的現(xiàn)代科技融合，建立電子履職檔案，實現(xiàn)履職情況的電子化信息化。評價內(nèi)容包括基礎(chǔ)項目與附加項目，大部分地區(qū)只評價基礎(chǔ)項目，即代表在會議期間的履職工作與閉會期間的履職活動以及代表自身建設(shè)等，一般情況下基礎(chǔ)項目考評采用百分制計分。
從重慶市開始試點的人大代表履職“積分制”評估監(jiān)督制度，確實對于提升代表履職意識起到了很好的推動作用，但也有值得在理論上進一步加以探討的事項。一是人大代表的監(jiān)督主要是由人大代表所在的人大常委會進行，還是由選舉代表的選民或選舉單位進行需要從法理上進一步論證；二是人大代表通常都是兼職代表，不同代表所處的工作崗位繁忙程度和性質(zhì)也不一樣，把所有代表放在同一個評估體系來評價，如何保證公正性也是需要進一步探討的。
總之，充分發(fā)揮人大代表在健全和完善人民代表大會制度中的作用是非常必要的?！巴鶎么戆l(fā)揮余熱”以及“積分制”評估監(jiān)督都有一定的制度基礎(chǔ)和社會認同度，可以在健全和完善人民代表大會制度的過程中大膽加以試點，及時總結(jié)經(jīng)驗來加以推廣。
作者：莫紀宏，中國社會科學院法學研究所國際法研究所聯(lián)合黨委書記、法學研究所所長、研究員。
來源：澎湃新聞“慶祝全國人民代表大會成立70周年”專題，2024年9月18日。
