民用無人駕駛航空器在低空經濟中的應用場景非常廣泛，主要包括監(jiān)測、通信和成像等通用航空領域。典型的監(jiān)測任務包括邊境和海上巡邏、搜救、漁業(yè)保護、森林火災探測、自然災害監(jiān)測、污染測量、道路交通監(jiān)視、電力和管道檢查以及地球觀測。一些民用無人駕駛航空器能夠在空中持續(xù)飛行數周甚至數月，也適合作為通信中繼。還有一些民用無人駕駛航空器已經被用于商業(yè)成像目的，如航空攝影和航拍視頻。
隨著民用無人駕駛航空器技術和性能的發(fā)展，其應用場景進一步擴大。國內多個城市已開展民用無人駕駛航空器物流配送試點，以深圳為例，2024年已實現(xiàn)無人機載貨飛行77.6萬架次，并開始規(guī)劃跨境飛行、城際飛行、聯(lián)程接駁、市內通勤等空中載人業(yè)務。隨著民用無人駕駛航空器越來越多地承擔與有人駕駛航空器同樣的功能，逐漸進入公共航空運輸領域，在民用航空法的修訂過程中，需要首先明確以下兩個重要問題：民用無人駕駛航空器能否適用現(xiàn)行民用航空法律制度？現(xiàn)行公共航空運輸法律制度能否調整民用無人駕駛航空器？
民用無人駕駛航空器適用民用航空法律制度
民用無人駕駛航空器能否適用民用航空法律制度，取決于此類航空器能否被涵蓋在民用航空器的范疇內。對此問題，可以從國內法和國際法維度進行回應。
從國內法維度，民用無人駕駛航空器應屬于民用航空法調整的范疇。民用航空法第5條從功能的角度，將用于執(zhí)行軍事、海關、警察飛行任務外的航空器均認定為民用航空器。《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》第2條將無人駕駛航空器定義為沒有機載駕駛員、自備動力系統(tǒng)的航空器。由此，民用無人駕駛航空器可以被認定為民用航空法意義上的民用航空器。
雖然民用航空法第214條規(guī)定，“國務院、中央軍事委員會對無人駕駛航空器的管理另有規(guī)定的，從其規(guī)定”，將無人駕駛航空器的管理排除在民用航空法調整范圍之外。但國務院、中央軍委制定的《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》第58條規(guī)定，無人駕駛航空器飛行以及有關活動，本條例沒有規(guī)定的，可以援用民用航空法。筆者認為，這種互相援用的實際效果應是無人駕駛航空器的管理適用獨立的規(guī)則，但其民事用途則應回歸民用航空法本身。
實踐中，部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章針對無人駕駛航空器的稱謂交替使用無人駕駛航空器和無人機這兩個術語，但都將自身的調整范圍限制在民事領域，并主要針對民用無人駕駛航空器的管理問題。比如《民用無人駕駛航空器實名制登記管理規(guī)定》規(guī)定，“民用無人機是指沒有機載駕駛員操縱、自備飛行控制系統(tǒng)，并從事非軍事、警察和海關飛行任務的航空器?！薄渡钲谑忻裼梦⑤p型無人機管理暫行辦法》規(guī)定，“本辦法所稱民用無人機，是指沒有機載駕駛員操縱、自備飛行控制系統(tǒng)，除用于執(zhí)行軍事、警務、海關執(zhí)法飛行任務外的航空器”。筆者認為，基于我國目前關于無人駕駛航空器的規(guī)范體系，應將民用無人駕駛航空器理解為一種特殊的民用航空器，針對其管理方面制定專門規(guī)定。而對于民用無人駕駛航空器其他方面，則應回歸民用航空法的規(guī)定。
從國際法層面，調整民用航空的聯(lián)合國專門機構——國際民用航空組織通過國際條約規(guī)定將民用無人駕駛航空器納入到現(xiàn)行國際民用航空法體系。根據《國際民用航空公約》附件2《空中規(guī)則》，遙控駕駛航空器是指一架由遙控站操縱的無人駕駛航空器?？梢哉J為，《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》調整的無人駕駛航空器約等同于國際民用航空組織用語中的遙控駕駛航空器。
國際民用航空組織法律委員會第36屆會議期間，其法律事務和對外關系局提交《與遙控駕駛航空器相關的法律問題（責任）》，提出《國際民用航空公約》有關航空器的條款同樣適用于從事國際空中航行的遙控駕駛航空器。在國際民用航空組織的法律專家看來，《國際民用航空公約》應適用于遙控駕駛航空器，需要根據遙控駕駛航空器本身的特殊性，適當調整《國際民用航空公約》部分條款的適用方式，并制定專門針對遙控駕駛航空器的標準和建議措施。
綜上所述，不管是國內法層面還是國際法層面，民用無人駕駛航空器都應被涵蓋在民用航空器中，進而由民用航空法律制度調整。針對無人駕駛航空器從事民事用途時存在的特殊問題，可以調整現(xiàn)行規(guī)范或單獨立法。
民用無人駕駛航空器 適用公共航空運輸法律制度
從事貨物運輸的民用無人駕駛航空器適用公共航空運輸法律制度存在部分爭議，但調整從事旅客運輸的民用無人駕駛航空器并無問題。原因在于有人駕駛航空器或民用無人駕駛航空器在進行旅客運輸時，都使得旅客與承運人之間產生相應法律關系。當旅客出現(xiàn)人身傷亡時，由公共航空運輸法律制度統(tǒng)一調整有人駕駛航空器和民用無人駕駛航空器履行的旅客運輸并無法律適用方面的歧義。
在履行貨物運輸時，有人駕駛航空器使得作為商事主體的承運人、托運人和收貨人三方之間產生法律關系；而民用無人駕駛航空器使得作為最終用戶的消費者與終端服務商或商品提供商雙方之間產生法律關系。這種法律關系主體的不同，使得航空貨運法律制度適用于民用無人駕駛航空器履行的貨物運輸至少有以下三方面需要調整：
第一，應取消出具航空貨運單的要求。根據民用航空法第114條規(guī)定，應由托運人填寫三份航空貨運單，分別交承運人、收貨人和托運人。然而，民用無人駕駛航空器履行貨物運輸時僅涉及兩方主體，前述要求顯然并不適配。出具航空貨運單，主要是為了行使處置權和交付貨物。在民用無人駕駛航空器履行貨物運輸時，其本身就是向最終用戶交付貨物，前述交付航空貨運單的功能在此種情況下無實質意義。
2025年2月，《民用航空法（修訂草案）》征求意見刪除了現(xiàn)行民用航空法第116條，承運人同意未經填具航空貨運單而載運貨物的，無權運用責任限額的規(guī)定?！睹裼煤娇辗ǎㄐ抻啿莅福返?18條增加了貨物運輸應出具航空貨運單的要求，但也明確航空貨運單未出具或不符合要求或遺失的都不影響運輸合同的存在或有效?？紤]到民用無人駕駛航空器從事貨物運輸時，航空貨運單功能不明顯，基于《民用航空法（修訂草案）》的規(guī)定，筆者建議不對民用無人駕駛航空器載貨時出具航空貨運單做硬性要求。由航空運輸合同調整消費者與終端服務商或商品提供商之間的法律關系，將極大便利民用無人駕駛航空器從事貨物運輸。
第二，應加入民用無人駕駛航空器指揮控制鏈路被非法干擾，承運人免責的事由。民用航空法第125條第4款規(guī)定了貨物運輸承運人的免責事由，即“貨物本身的自然屬性、質量或者缺陷；承運人或者其受雇人、代理人以外的人包裝貨物的，貨物包裝不良；戰(zhàn)爭或者武裝沖突；政府有關部門實施的與貨物入境、出境或者過境有關的行為”。《民用航空法（修訂草案）》并未變更前述規(guī)定的實質內容。前述免責事由是以有人駕駛航空器為出發(fā)點，并不完全適配民用無人駕駛航空器從事的貨物運輸，特別是第三項和第四項免責事由。民用無人駕駛航空器在運行中，需要操控人員通過指揮控制鏈路遙控駕駛，如果被其他人非法干擾指揮控制鏈路，進而影響民用無人駕駛航空器飛行，應明確承運人免責。
第三，應針對遲延本身規(guī)定承運人承擔責任。民用航空法第126條僅規(guī)定承運人承擔貨物在航空運輸中因延誤造成的損失，《民用航空法（修訂草案）》未對該條作實質性修改。民用無人駕駛航空器載運貨物的重要優(yōu)勢在于快速送達終端客戶。因此，僅賠償遲延導致的損失，降低了民用無人駕駛航空器載運貨物運輸的吸引力。特別是承運人對于運送時間有專門承諾的情況下，應考慮將遲延本身作為損害賠償的事由。
隨著民用無人駕駛航空器從事公共航空運輸能力的不斷提升，民用航空法律制度與之不適配的問題，必然影響民用無人駕駛航空器的有序發(fā)展。2020年，國際民用航空組織秘書處成立無人駕駛航空器相關法律問題研究組。隨著民用無人駕駛航空器越來越多地承擔與有人駕駛航空器同樣的功能，國際民用航空組織也意識到現(xiàn)行航空法律制度必然面臨調整，需要盡早著手研究。在民用航空法律制度能夠調整民用無人駕駛航空器的前提下，可行的方案是在民用航空法的修改過程中，制定專門針對民用無人駕駛航空器從事貨物運輸的條款。在國際層面，應推動制定針對民用無人駕駛航空器的國際航空貨物運輸規(guī)則，能夠針對民用無人駕駛航空器從事貨物運輸的特殊問題，制定針對性的規(guī)則。
〔作者張絲路 系西北政法大學國際法學院講師。本文系陜西省教育廳科學研究計劃項目“涉外法治視域中國際貨物運輸爭議解決機制研究”（項目編號：23JY076）的階段性成果〕
